English
W naszych artykułach często pojawia się temat kryteriów klasyfikowania stanu ekologicznego wód. Czy zastanawialiście się kiedyś, skąd one pochodzą? Kto je opracowuje, dlaczego i na jakiej podstawie? Instytucją, która tworzy wytyczne i metodyki do oceny stanu ekologicznego wód powierzchniowych w Unii Europejskiej jest grupa robocza Ecostat (ang. Ecological Status Working Group), powołana przy Komisji Europejskiej. Nie jest ona powszechnie znana, przez co bywa czasem mylona z Eurostatem. Jako ekspert od ponad dekady zaangażowany w prace tej grupy, postanowiłem przybliżyć czytelnikom „Wodnych Spraw” zakres jej działania.
Skąd te niespójności, czyli jak powstawała ramowa dyrektywa wodna
Ramowa dyrektywa wodna, jak większość aktów prawnych, była przygotowywana przez grupę ekspertów, a następnie zatwierdzona przez urzędników i uchwalona przez parlamentarzystów. W jej konstrukcji można odnaleźć wiele elementów przejętych z wcześniejszych dyrektyw, które RDW zastąpiła. Podczas prac nad dokumentem ścierały się wizje i argumenty różnych frakcji, a efekt często jest kompromisem. W kolejnych etapach prac rozwiązania wypracowane przez jeden zespół były modyfikowane przez następny, stąd ostateczny kształt niekoniecznie daje spójny i logiczny system.
Przykładowo, zgodnie z pierwotnym założeniem, decydujące znaczenie w ocenie stanu ekologicznego wód miały mieć wskaźniki biologiczne i tylko one miały mieć przypisane klasy w pięciostopniowej skali. Wskaźniki fizykochemiczne i hydromorfologiczne miały być brane pod uwagę tylko i wyłącznie w przypadku osiągnięcia najwyższej klasy biologicznej. Tym samym rolą elementów wspierających miało być jedynie weryfikowanie, czy stan ekologiczny jest bliski warunkom referencyjnym, czy nie.
Ostatecznie pojawiły się jednak głosy ekspertów wskazujących, że warunki biogenne czy tlenowe są równie ważne i należy je brać pod uwagę w klasyfikacji. Postulat ten uwzględniono tylko częściowo. Stąd kryteria dla elementów hydromorfologicznych są w RDW potraktowane dość zdawkowo i wyróżniają jedynie dwie klasy (pozostawiono pierwotną zasadę, że mogą one tylko zmodyfikować najwyższą ocenę wynikającą z bardzo dobrego stanu elementów biologicznych), a dla elementów fizykochemicznych, obok klasy bardzo dobrej, wprowadzono klasę dobrą, pozostałe stany pozostawiając jako „poniżej dobrego”, bez dalszego ich różnicowania.
Same definicje klas stanu ekologicznego zawarte w RDW są bliskie tautologii i można je sprowadzić do zasady, że bardzo dobry stan ekologiczny to stan, który jest bardzo dobry, stan dobry jest nieco gorszy, ale wciąż dobry, stan umiarkowany odbiega od stanu bardzo dobrego w stopniu umiarkowanym itd. Mimo dużego rozbudowania załącznika dotyczącego stanu ekologicznego, w praktyce najważniejszy jest zapis, że będzie on determinowany przez wartości wskaźników jakości ekologicznej (ang. ecological quality ratio, EQR), a te będą ustalane przez kraje członkowskie, a następnie interkalibrowane pomiędzy nimi.
Warto też zauważyć, że ramowa dyrektywa wodna jest dokumentem dość niejednorodnym. W niektórych miejscach jest bardzo ogólnikowa, zgodnie ze swoim ramowym charakterem, podczas gdy w innych (zwłaszcza w załącznikach) tak szczegółowa, że jej regulacje trafiają do rozporządzeń, nie do ustaw. Część ramowa niejednokrotnie odwołuje się do tzw. zdrowego rozsądku, który niestety okazuje się być nieskutecznym kryterium, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia wspólnej interpretacji zapisu w grupie krajów członkowskich.
Skąd to zamieszanie, czyli jak się ma stan ekologiczny do chemicznego i vice versa
Istotny wkład w tworzenie dyrektywy mieli specjaliści od hydrobiologii, którzy często zajmują się zagadnieniami hydrochemii substancji biogennych, a znacznie rzadziej (bądź wcale) zanieczyszczeniami przemysłowymi. Z kolei hydrochemicy rzadko zajmują się zagadnieniami hydrobiologii. Stąd rozwiązania dotyczące grup parametrów fizykochemicznych w ramach oceny stanu ekologicznego i chemicznych w ramach oceny stanu chemicznego są mocno niespójne. Mniej też uwagi niż innym elementom oceny poświęcono hydromorfologii.
Rozziew między ekspertami ds. hydrobiologii i związanej z nią hydrochemii oraz ekspertami ds. zanieczyszczeń, znającymi hydrobiologię głównie w kontekście ekotoksykologicznym, widać również w niejasnych zapisach dotyczących wzajemnych relacji stanu ekologicznego i chemicznego czy zanieczyszczeń, które nie trafiły na listę substancji priorytetowych. Niektóre zapisy wskazują, że to odrębne byty, podczas gdy inne sugerują, jakoby te zanieczyszczenia wpływały nie tylko na stan chemiczny, ale też ekologiczny.
Ostatecznie w wykazach parametrów dla stanu ekologicznego znalazły się zanieczyszczenia określane jako specyficzne dla dorzecza, które w prawie wszystkich aspektach przypominają zanieczyszczenia uwzględniane przy klasyfikacji stanu chemicznego. To zapewne zostanie zmienione w nadchodzącej nowelizacji RDW i stan chemiczny będzie odtąd warunkowany przez wszystkie zanieczyszczenia, a nie tylko substancje priorytetowe. Natomiast elementy fizykochemiczne stanu ekologicznego będą obejmowały jedynie te substancje, które są kluczowe dla funkcjonowania ekosystemu, a nie zanieczyszczenia.
Pakiet pomocowy, czyli Grupy Robocze CIS
Ramową dyrektywę wodną uchwalono 23 października 2000 r., a w życie weszła 22 grudnia tego samego roku. Dla ekspertów od początku było oczywiste, że nie zawiera ona wszystkich aspektów niezbędnych do prawidłowego wdrożenia. W dniu uchwalenia dyrektywy, na nieformalnym spotkaniu dyrektorów wodnych krajów członkowskich i Norwegii, zarysowano wspólną strategię wdrażania (Common Implementation Strategy, CIS), ostatecznie przyjętą przez Komisję Europejską 2 maja 2001 r. W jej ramach ustalono 10 podstawowych tematów pierwszej fazy procesu wdrażania RDW, którymi miały się zająć grupy robocze ekspertów. Grupy robocze powołano w latach 2000 – 2001, nadając im numery odpowiadające poszczególnym zagadnieniom, przy czym numeracja nie odpowiada chronologii powoływania grup, a w przypadku zagadnienia 2.9 powtarza się.
Pod koniec 2001 r. działały następujące grupy:
2.1 – IMPRESS (ds. presji i ich wpływu);
2.2 – HMWB (ds. wód silnie zmienionych);
2.3 – REFCOND (ds. warunków referencyjnych);
2.4 – COAST (ds. wód przybrzeżnych i przejściowych);
2.5 – Intercalibration (ds. interkalibracji);
2.6 – WATECO (ds. analizy ekonomicznej);
2.7 – Monitoring;
2.9 – Public Participation (ds. udziału społecznego);
2.9 – Planning Processes (ds. planowania);
3.1 – GIS (ds. geograficznej informacji przestrzennej).
Głównym zadaniem grup jest opracowywanie wskazówek i wytycznych do interpretacji zapisów RDW. Jednak pod koniec pierwszej fazy wdrażania dyrektywy stało się jasne, że do rozwiania wszystkich wątpliwości niezbędne są dalsze prace. Nie kontynuowano jednak działań wszystkich grup, ale na ich fundamentach powołano nowe, mniej liczne.
Grupa ECOSTAT
W marcu 2002 r. powstała grupa ds. kryteriów wyznaczania jednolitych części wód, natomiast w listopadzie tego samego roku grupa ds. stanu ekologicznego. Wówczas nazywała się Working Group 2A Ecological status – w skrócie Ecostat. Jej głównym celem było podsumowanie prac grup REFCOND, COAST, HMWB oraz Monitoring oraz opracowanie wytycznych do oceny stanu wód. Wypełnienie tego zadania nie zakończyło jednak prac Ecostatu.
Grupa zajęła się następnymi zadaniami, a kolejne kadencje Komisji Europejskiej przedłużają jej mandat tak, że działa do dziś, jednak pod zmienionym oznaczeniem (obecnie jest grupą roboczą C). Obok niej funkcjonują grupy: A (Chemicals), B (Data Information Sharing), D (Floods), E (Groundwater), F (Water Reuse) i G (Economics). Ta ostatnia ma status grupy tematycznej ad-hoc (ATG). Takie grupy są powoływane z założeniem, że zajmą się jednym tematem i kończą swoją działalność, w odróżnieniu od takich grup jak Ecostat, które są z założenia stałe. Przykładowo, grupę ds. wód podziemnych powołano w 2004 r. jako Working Group C Groundwater i działa do dziś (obecnie jako grupa E).
Stałym zadaniem Ecostatu jest nadzorowanie prac nad interkalibracją biologicznych wskaźników jakości wód. Chociaż zgodnie z RDW proces ten był przewidziany na 18 miesięcy, faktycznie zajął kilkanaście lat, a rozwój metodyczny i zmiany środowiska sprawiają, że dawniej zinterkalibrowane metody mogą wymagać aktualizacji i kolejnej interkalibracji. Interkalibracja wskaźników fizykochemicznych i hydromorfologicznych nie jest wymagana prawnie, ale Ecostat nadzoruje prace nad harmonizacją wspólnego podejścia do tych wskaźników.
W pierwszym roku pracy Ecostat spotkał się dwukrotnie i tak został ustanowiony zwyczaj trwający do dziś. Czasem organizowane są dodatkowe warsztaty tematyczne, np. współorganizowane przez inną grupę roboczą. Stosunkowo dużo kontaktów jest z grupami dotyczącymi wdrażania RDSM, zwłaszcza ds. dobrego stanu (Working Group GES), gdyż są to przenikające się zagadnienia. Natomiast zaskakująco mało z grupą Chemicals odpowiedzialną za podobne zagadnienia związane ze stanem chemicznym wód. Członków obu tych grup jednocześnie można policzyć na palcach jednej ręki.
Początkowo spotkania Ecostatu odbywały się w siedzibie JRC w Isprze, ewentualnie w kompleksie unijnym w Brukseli, ale od kilkunastu lat lokalizowane są krajach członkowskich. Jedno z takich spotkań zorganizowałem 16-17 marca 2016 w siedzibie ówczesnego Ministerstwa Środowiska w Warszawie. Obecnie organizowane są w trybie hybrydowym.
Podręczniki CIS wspierające interpretację RDW
Efektem prac grup są poradniki wspólnego rozumienia zapisów RDW w zakresie zgodnym z tematem danego projektu CIS, w większości opublikowane w 2003 r. Poradniki do interpretacji prawa z założenia nie mogą wprowadzać zupełnie nowych treści, zatem często w praktyce ich zawartość jest niemal przekopiowaniem aktu prawnego. W odróżnieniu od nich, poradniki CIS zawierają dużo wkładu własnego autorów, a język prawny i prawniczy są ograniczone do minimum.
Niektóre kwestie są uporządkowane tabelarycznie, inne są opatrzone poglądowymi ilustracjami, których dyrektywa nie zawiera. Poradniki te są publikowane z zastrzeżeniem, że nie są one źródłem prawa, ani nawet oficjalnym stanowiskiem Komisji Europejskiej, jednak w praktyce ich zapisy są traktowane jako najbardziej właściwa interpretacja RDW. Wynika to m.in. z wieloetapowego procesu ich zatwierdzania – najpierw przez grupę roboczą, potem przez strategiczną grupę koordynacji (Strategic Coordination Group) złożoną z wyższych urzędników krajów członkowskich, a wreszcie przez Komisję Europejską.
Z punktu widzenia klasyfikacji stanu ekologicznego, a pośrednio też potencjału ekologicznego, najważniejszym podręcznikiem jest, opracowany właśnie przez grupę Ecostat, poradnik dotyczący ogólnego podejścia do określania stanu ekologicznego wód (Overall approach to the classification of ecological status and ecological potential). W jego powstaniu wzięło udział około 50 autorów, w tym dr Hanna Soszka z Instytutu Ochrony Środowiska.
W prawdzie po dwudziestu latach od jego publikacji nastąpiły pewne zmiany, jednak nie są one na tyle duże, aby wiązały się z koniecznością jego aktualizacji. Ostatecznie do dzisiaj (sierpień 2023 r.) powstało 38 podręczników wspierających właściwą interpretację różnych aspektów RDW, chociaż wciąż powstają kolejne, także tworzone przez grupy Chemicals czy Groundwater, a ich zestaw znajduje się tutaj. Oprócz nich publikowane są inne dokumenty istotne dla wdrażania RDW. Jednym z ważniejszych produktów Grupy Ecostat, który nie został oficjalnym poradnikiem CIS, jest podręcznik dobrych praktyk wyznaczania środowiskowych norm jakości dla substancji biogennych z 2019 r. wraz załącznikami.
Kto buduje Ecostat?
W pracach grup roboczych biorą udział różnego rodzaju eksperci. Większość stanowią osoby nominowane przez kraje członkowskie. Mogą to być urzędnicy administracji wodnej lub środowiskowej albo naukowcy. Sformułowanie „kraje członkowskie” jest uproszczeniem, bowiem od samego początku RDW była przyjęta nie tylko przez Unię Europejską, ale również przez Norwegię. Własnych przedstawicieli mogą delegować też kraje kandydujące do UE oraz współpracujące, jak Islandia, Turcja, Macedonia Północna czy Szwajcaria.
Ponieważ Ecostat jest ciałem doradczym Komisji Europejskiej, jego prace nadzoruje przedstawiciel Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (od wiosny 2023 r. jest to Diar Isid). Kluczowy jest udział przedstawicieli KE w postaci ekspertów Wspólnego Centrum Badawczego (Joint Research Centre, JRC). Swojego przedstawiciela deleguje również Europejska Agencja Środowiska. Stowarzyszonymi członkami mogą być też niezwiązane ze strukturami unijnymi organizacje zainteresowane środowiskiem i gospodarką wodną, takie jak WWF, Sed-Net, a także przedstawiciele energetyki wodnej czy Europejskiego Komitetu Normalizacyjnego (CEN).
Od wyjścia z UE w 2020 r. Wielka Brytania nie deleguje własnych przedstawicieli, ale specjaliści z tego kraju są nadal zatrudniani przez KE jako eksperci niezależni. Na spotkaniach pojawiają się też przedstawiciele innych grup roboczych, także związanych z Ramową Dyrektywą ds. Strategii Morskiej (RDSM).
Obecnie liczba członków i obserwatorów Ecostatu jest tak duża (blisko stu osób), a tematyka tak zróżnicowana, że prace są prowadzone w podgrupach tematycznych. Biorą w nich udział głównie eksperci, niekoniecznie sami będący członkami Ecostatu. Przykładowo, obecnie duża część pracy firmowanej przez Ecostat jest wykonywana przez podgrupę ds. harmonizacji kryteriów stanu ekologicznego dla elementów fizykochemicznych. Ekspert delegowany przez Polskę do prac w tej grupie formalnie nie jest członkiem Ecostatu.
Wiodącym przedstawicielem Polski w Ecostacie jest delegat Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska. Od 2013 r. mam przyjemność pełnić tę funkcję, po Przemysławie Gruszeckim, obecnie dyrektorze w PGW Wody Polskie. W różnych okresach członkami wspierającymi byli przedstawiciele KZGW (obecnie w strukturze Wód Polskich) lub ministerstwa odpowiedzialnego za gospodarkę wodną (obecnie Ministerstwo Infrastruktury).
Na styku administracji i nauki
Grupy robocze, takie jak Ecostat, są specyficzną instytucją działającą na styku nauki stosowanej i administracji. W pracach podgrup tematycznych z reguły biorą udział hydrobiolodzy, hydrochemicy czy hydrotechnicy. Dotyczy to chociażby prac interkalibracyjnych biologicznych wskaźników jakości wód, nawet jeżeli są one w większym stopniu pracą nad analizą danych niż klasyczną hydrobiologią. Jednak te prace są zatwierdzane przez przedstawicieli krajowych delegowanych z administracji rządowej – ministerstw lub agencji wodnych albo środowiskowych, takich jak GIOŚ.
Obie te grupy muszą się porozumieć. Często więc członkami są osoby, które (podobnie jak ja) przeszły ze środowiska naukowego do administracji. Z drugiej strony, naukowcy zatrudnieni w instytutach zajmujących się badaniami wdrożeniowymi, takich jak IOŚ-PIB czy IMGW-PIB, muszą lepiej poznać świat administracji niż typowi przedstawiciele akademii. Ecostat to grupa robocza, której prace wyznaczają interpretację zapisów prawnych i procedur administracyjnych, ale jak na mało które ciało tego typu, wpływ na nią mają w znacznej mierze przedstawiciele świata nauki, zwłaszcza ekologii wód. Jako członek takiego ciała mam nadzieję, że współpraca ta przynosi dobre efekty.
