Katastrofa ekologiczna – uwarunkowania prawne

Ostatnio w przekazie medialnym często pojawia się określenie katastrofa ekologiczna, np. w kontekście zdarzeń rozgrywających się w zlewni Odry. Są one trudne do przewidzenia, a ich skala niemal niemożliwa do oszacowania. Pojęciem tym posługują się zarówno publicyści, jak i organy władzy państwowej. Najlepszym dowodem zakorzenienia tego pojęcia w języku prawnym jest uchwała Senatu RP z dnia 8 września 2022 r. w sprawie katastrofy ekologicznej na rzece Odrze (M.P. z 2022 r., poz. 877), w tytule której pojawia się określenie katastrofa ekologiczna.

Dlatego też z punktu widzenia praktyki, warto zastanowić się nad tym, jakie przesłanki, w świetle obowiązujących przepisów prawa, muszą zostać spełnione, by określenie to użyte zostało poprawnie. Jest to o tyle istotne, że brak w prawie jego bezpośredniej definicji. To zaś sprzyja wątpliwościom interpretacyjnym.

Stan klęski żywiołowej

W związku z tym, pojawia się potrzeba ustalenia, kiedy można mówić o wystąpieniu katastrofy ekologicznej z punktu widzenia obowiązujących rozwiązań prawnych. Jak już wspomniano, przepisy prawa nie znają takiego pojęcia, jednak w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 1897 z późn. zm.) wskazuje się, że przez klęskę żywiołową rozumie się katastrofę naturalną lub awarię techniczną, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznym obszarze, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji pod jednolitym kierownictwem.

Dlatego z punktu widzenia znamion klęski żywiołowej istotne staje się ustalenie, kiedy występuje katastrofa naturalna lub awaria techniczna.

Katastrofa naturalna i awaria techniczna

Zgodnie z postanowieniami art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej katastrofą naturalną jest zdarzenie związane z działaniem sił natury, w szczególności wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, długotrwałe występowanie ekstremalnych temperatur, osuwiska ziemi, pożary, susze, powodzie, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, masowe występowanie szkodników, chorób roślin lub zwierząt albo chorób zakaźnych ludzi albo też działanie innego żywiołu.

W związku z tym mogłoby się wydawać, że wszystkie działania związane ze zwalczaniem klęsk żywiołowych powinny być podejmowane na podstawie jednej ustawy. W praktyce jednak jest inaczej. Przykładem takiego rozproszenia kompetencji może być ochrona przed powodzią, za którą, zgodnie z postanowieniami art. 163 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r., poz. 1087), odpowiadają Wody Polskie.

Awaria techniczna

Natomiast przez awarię techniczną, w myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej, rozumie się gwałtowne, nieprzewidziane uszkodzenie lub zniszczenie obiektu budowlanego, urządzenia technicznego lub systemu urządzeń technicznych, powodujące przerwę w ich używaniu lub utratę ich właściwości. Jednak również w tym przypadku występuje rozproszenie przepisów stanowiących podstawę zwalczania awarii.

W ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r., poz. 54 z późn. zm.) znajduje się bowiem definicja poważnej awarii, przez którą – zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 23 tego aktu prawnego – rozumie się zdarzenie, w szczególności emisję, pożar lub eksplozję, powstałe w trakcie procesu przemysłowego, magazynowania lub transportu, w których występuje jedna lub więcej niebezpiecznych substancji, prowadzące do natychmiastowego powstania zagrożenia życia lub zdrowia ludzi lub środowiska lub powstania takiego zagrożenia z opóźnieniem. Szeroki zakres kompetencji w tym zakresie mają organy Inspekcji Ochrony Środowiska.

Awaria może też stanowić źródło szkody w środowisku w rozumieniu art. 6 pkt 11 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. z 2020 r., poz. 2187 z późn. zm.). W takim przypadku zachodzi konieczność podjęcia działań zapobiegawczo-naprawczych. Za ich prawidłową realizację w praktyce odpowiedzialne będą organy Dyrekcji Ochrony Środowiska. Przedstawione rozproszenie kompetencji w zakresie zwalczania katastrof naturalnych i awarii technicznych niestety może mieć istotny wpływ na skuteczność ochrony środowiska. W związku z tym niezbędne jest podjęcie działań unifikujących rozwiązania prawne w omawianym zakresie.

Katastrofa budowlana

Analizując podstawy prawne mogące znajdować zastosowanie w przypadku zdarzeń mogących mieć wpływ na stan środowiska, nie można zapominać również o przepisach budowlanych. Zgodnie z postanowieniami art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 t., poz. 735) katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Natomiast w myśl ust. 2 przywołanego przepisu nie jest katastrofą budowlaną:

1) uszkodzenie elementu wbudowanego w obiekt budowlany, nadającego się do naprawy lub wymiany;

2) uszkodzenie lub zniszczenie urządzeń budowlanych związanych z budynkami;

3) awaria instalacji.

Pamiętanie o tych rozwiązaniach jest o tyle istotne, że zmiany w środowisku mogą być również skutkiem zdarzeń kwalifikowanych jako katastrofa budowlana. Jednocześnie posłużenie się przesłankami negatywnymi może ułatwić działania podmiotów odpowiedzialnych za skuteczną ochronę środowiska.

Katastrofa ekologiczna

Z przytoczonych rozwiązań wynika więc, że do powstania stanu klęski żywiołowej może dojść zarówno w wyniku zdarzeń o charakterze naturalnym, takich jak np. erupcja wulkanu, jak i w wyniku działalności człowieka korzystającego ze środowiska. Awarie są zaś efektem działalności człowieka. Z przywołanych przepisów wynika również, że podstawowymi przesłankami wskazującymi na wystąpienie katastrofy jest niezamierzoność oraz gwałtowność zniszczenia. Przesłanki te zbliżone są do tego, co potocznie określa się mianem katastrofy ekologicznej.

W związku z tym, mogą być one wykorzystane przy ustalaniu jej znaczenia. Jednocześnie jednak, biorąc pod uwagę co raz częstsze występowanie zdarzeń kwalifikowanych jako katastrofy ekologiczne, warto rozważyć wprowadzenie rozwiązań o charakterze porządkującym, określającym relacje pomiędzy działaniami podejmowanymi przez organy odpowiedzialne za zwalczanie poszczególnych rodzajów katastrof ekologicznych. W ramach tych prac szczególnie uzasadnione wydaje się doprecyzowanie przepisów dotyczących porozumienia w sprawie przekazywania informacji pomiędzy organami, odpowiedzialnymi za podejmowanie działań zwalczających stan katastrofy ekologicznej.

Dotychczasowe doświadczenia wskazują bowiem, że największe nieprawidłowości występują w tym właśnie zakresie. Jednocześnie opóźnienia w przepływie informacji skutkują obniżeniem efektywności działań o charakterze zapobiegawczym. W wielu przypadkach prowadzi to do wystąpienia negatywnych następstw i w efekcie czego możliwe są już tylko działania naprawcze. Te zaś z reguły cechują się mniejszą skutecznością.