Kiedy i gdzie obowiązują zakazy i ograniczenia dotyczące zaopatrzenia w wodę

Problemy związane z niedoborem wody, szczególnie w okresie letnim, nasilają się rok rocznie, a skutki tych niekorzystnych zjawisk są zauważalne na całym świecie, ale najdotkliwiej odczuwalne na „naszym podwórku”.

Zjawisko suszy w ujęciu lokalnym

Przyczyną rozwijającej się suszy hydrologicznej i hydrogeologicznej jest przede wszystkim brak lub niedobór opadów atmosferycznych, a także zmiana ich charakterystyki w kierunku krótkotrwałych, ale intensywnych deszczy, będąca efektem m.in. zmiany klimatycznej. Na stan zasobów wodnych niekorzystnie wpływa również modyfikacja sposobu zagospodarowania zlewni, polegająca na zwiększeniu udziału powierzchni uszczelnionej. Powoduje to przyspieszenie spływu wód opadowych, a w konsekwencji występowanie krótkotrwałych wezbrań. Sytuacja ta sprzyja nasilaniu się zjawiska suszy hydrogeologicznej ze względu na brak retencji i infiltracji wód opadowych do gruntu, a w konsekwencji słabe zasilanie warstw wodonośnych, które warunkują odnawialność zasobów wodnych. Mamy zatem do czynienia z podwójnie niekorzystną sytuacją:

• na skutek postępującej urbanizacji rosną potrzeby związane z poborem wody z sieci wodociągowej;
• zasoby dyspozycyjne wód podziemnych w wielu rejonach kraju systematycznie maleją, co potwierdza monitoring prowadzony przez Państwową Służbę Hydrogeologiczną. Przyczyną występowania niżówek hydrogeologicznych jest przede wszystkim niedostateczne zasilanie poziomów wodonośnych, rzek, melioracji wodnych, a także nadmierna eksploatacja zasobów wód podziemnych, co stanowi poważne zagrożenie dla zapewnienia ciągłości dostaw wody w odpowiedniej ilości oraz jakości przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne realizujące zadania gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Zgodnie z aktualną Prognozą Sytuacji Hydrogeologicznej w strefach zasilania i poboru wód podziemnych (PSH, Warszawa, lipiec 2023 r.) obniżenie zwierciadła wód podziemnych poniżej stanu niskiego ostrzegawczego prognozuje się przede wszystkim w północnej i zachodniej części kraju, w szczególności w obrębie województw: pomorskiego, zachodniopomorskiego, wielkopolskiego oraz kujawsko-pomorskiego, w których obowiązuje wprowadzony z dniem 31 lipca stan zagrożenia hydrogeologicznego. Przewiduje się, że na obszarach objętych niżówką hydrogeologiczną mogą pojawić się utrudnienia w zaopatrzeniu w wodę z płytkich ujęć wód podziemnych (indywidualne studnie gospodarskie) oraz z ujęć komunalnych eksploatujących pierwszy poziom wodonośny.

W celu ograniczeniu ryzyka związanego ze skutkami niedoboru wody konieczne jest wdrożenie systemowych rozwiązań opartych na racjonalnym korzystaniu z zasobów wodnych w sposób ciągły. Warto się zastanowić, czy wprowadzanie przez gminę ograniczeń w korzystaniu z wody wodociągowej dopiero w przypadku wystąpienia zagrożenia jest skutecznym antidotum na permanentną suszę i czy znajduje ono odzwierciedlenie w obowiązującym stanie prawnym.

Zadania gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę

Obowiązki i kompetencje organów gminnych reguluje ustawa o samorządzie gminnym. Artykuł 7 ust. 1 wyżej wspomnianej ustawy zawiera katalog zadań własnych gminy, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, a w szczególności sprawy gospodarki wodnej, wodociągów i zaopatrzenia w wodę. Kwestie te szczegółowo reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Rada gminy, zgodnie z art. 19 ustawy, uchwala regulamin dostarczania i odprowadzania ścieków w formie aktu prawa miejscowego. Regulamin ten określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym sposób postępowania w razie niedotrzymania ciągłości i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków. Przykładem nakładanych obowiązków może być zakaz używania wody z urządzeń komunalnych do podlewania ogródków przydomowych i upraw rolnych z uwagi na ograniczoną wydajność ujęć wody.

Ograniczenia w korzystaniu z wody w świetle obowiązujących przepisów

W obowiązującym stanie prawnym istnieją przepisy regulujące wprowadzanie ograniczeń w korzystaniu z wody. Znajdują one zastosowanie w razie problemów dotyczących zaopatrzenia w wodę.

Rada Ministrów, w przypadku wystąpienia suszy zagrażającej życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, znacznemu mieniu albo środowisku na dużych obszarach, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody, może wprowadzić stan klęski żywiołowej. Podstawą prawną jest ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Rozporządzenie nie tylko określa przyczyny, obszar i czas trwania klęski żywiołowej, ale służy również wprowadzeniu niezbędnych ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, w tym np. w korzystaniu z wody.

W sytuacji ustanowienia stanu klęski żywiołowej, wojewodzie – w drodze aktu miejscowego – przysługuje prawo wprowadzenia czasowych ograniczeń w korzystaniu z wód, w szczególności ograniczeń w zakresie poboru wody lub wprowadzenia ścieków do wód lub do ziemi, a także zmiany sposobu gospodarowania zasobami w zbiornikach retencyjnych. Na gruncie przepisów ustawy Prawo wodne (art. 88t) również Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej przysługuje prawo do wprowadzenia czasowego ograniczenia w korzystaniu z wód w celu zapobieżenia skutkom powodzi lub suszy.

Zatem istnieją w polskim systemie prawnym instrumenty wspierające racjonalne gospodarowanie wodami poprzez wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nich w przypadku wystąpienia niedoborów, np. na skutek suszy. Niestety, pomimo corocznie występujących i nasilających się zjawisk suszy atmosferycznej i hydrogeologicznej, nie wprowadzono w ostatnich latach stanu klęski żywiołowej.

Czy gmina ma prawo do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wód – czyli tzw. przepisy porządkowe

Uprawnienia gminy do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wody w świetle przywołanych przepisów wydają się limitowane oraz wątpliwe. Sposób postępowania w przypadku wystąpienia ograniczeń dotyczących zaopatrzenia w wodę i niedotrzymania ciągłości dostaw i odpowiednich parametrów powinien być określony w regulaminie uchwalonym przez radę gminy.

Rada gminy, by zrealizować swoje zadania statutowe, ma prawo zastosowania tzw. przepisów porządkowych w przypadku wystąpienia pewnych ściśle określonych przesłanek, które mają charakter wyjątkowy i regulują wyjątkowe sytuacje. Warunkiem ich zastosowania jest jednoczesne występowanie kilku niżej wymienionych przesłanek:

• brak uregulowania w drodze ustawy (lub innych obowiązujących przepisów, w szczególności wymienionych powyżej) materii objętej zakresem przepisów porządkowych;
• wystąpienie zagrożenia dla życia lub zdrowia obywateli oraz porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego.

Należy podkreślić, że brak wystąpienia choćby jednej z wymienionych przesłanek powoduje, że przepisy porządkowe zostają wydane z naruszeniem prawa.

Analiza przesłanek – teoria a rzeczywistość

Niestety znane są różne, nie zawsze spójne w interpretacji stanu prawnego a faktycznego, przypadki orzecznictwa w sprawie uprawnień gminy do zastosowania przepisów porządkowych w celu wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wody z sieci wodociągowej.

Wynika to z obowiązku analizy i spełnienia nie tylko wyżej wymienionych obiektywnych przesłanek związanych ze stanem klęski żywiołowej, ale także przesłanek subiektywnych, których jednoznaczna ocena jest trudna do uzasadnienia. Jednym z nich jest wystąpienie tzw. przypadku niecierpiącego zwłoki, czyli sytuacji faktycznej, stanowiącej realne, rzeczywiste, już istniejące lub wysoce prawdopodobne i bliskie niebezpieczeństwo naruszenia dóbr ustawowo chronionych (innych niż katalog zadań własnych gminy). Warunkiem koniecznym jest potwierdzenie spełnienia tzw. przesłanki niezbędności, która ma zastosowanie wyłącznie w przypadku braku możliwości zastosowania innych niż przepisy porządkowe instrumentów prawnych do realizacji celu: zaopatrzenia w wodę.

Nie trudno wyobrazić sobie sytuację, że zarządzenie przez wójta gminy w sprawie zakazu podlewania ogródków przydomowych oraz trawników i upraw będzie uzasadnione w jednym przypadku, natomiast bezprawne w innej sytuacji. W zależności od oceny konkretnych okoliczności (czas występowania wysokich temperatur, alternatywne źródła wody, uwarunkowania hydrogeologiczne) niezbędne jest dokonanie rzetelnej analizy charakteru przesłanki subiektywnej przez organy gminy i rozważenie wydanie przepisów porządkowych wprowadzających ograniczanie w korzystaniu z wód.

Należy pamiętać, że wprowadzenie jakichkolwiek zakazów i ograniczeń praw i wolności musi spełniać nałożony przez Konstytucję warunek tzw. proporcjonalności. Wprowadzone zakazy muszą być adekwatne do realizacji celu, a korzyści proporcjonalne do nakładów poniesionych przez poszczególne jednostki.

Nawiązując do podniesionych na wstępie wątpliwości odnośnie do uprawnień gmin do wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wód, możemy jednoznacznie stwierdzić, że przepisy porządkowe mają zastosowanie, o ile spełnione są ustawowe przesłanki w odniesieniu do okoliczności występujących w danej gminie.

Bezwzględnie należy rozważyć, czy zagrożenie suszą jest na tyle poważne, że istnieje realna i konieczna potrzeba wprowadzenia takich ograniczeń, czy są one niezbędne i proporcjonalne do sytuacji, czy istnieje realne ryzyko problemów dotyczących zaopatrzenia w wodę. Odpowiedni w danym przypadku (stan faktyczny i prawny) sposób postępowania organów gminy powinien wynikać z całościowej analizy wszystkich okoliczności.