Czy gmina może się wyłączyć z postępowania, w którym jest stroną

Niejednokrotnie w postępowaniach dotyczących zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, stroną takiej sprawy jest gmina. Nie dzieje się tak przypadkowo, gdyż gmina może być i często jest, właścicielem bardzo wielu nieruchomości.

Przepis art. 234 ust. 3 Prawa wodnego stanowi, że: Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Zatem gmina może być stroną postępowania, które prowadzi i jednocześnie kończy je decyzją organu wykonawczego – odpowiednio wójta, burmistrza lub prezydenta miasta.

Logicznym wydaje się, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie powinien prowadzić postępowania, w którym gmina jest stroną. Stan taki budzi uzasadnione wątpliwości, ponieważ pozostałe strony postępowania mogą mieć przede wszystkim wątpliwość co do jej bezstronności i rzetelności w prowadzeniu takiego postępowania. Co mówią przepisy prawa o takiej sytuacji? Czy pozwalają organowi wykonawczemu gminy wyłączyć się z takiego postępowania – tak, aby prowadził je organ wykonawczy innej, np. sąsiedniej gminy?

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r.

Ustawą z dnia 24 maja 1990 r. (która weszła w życie 3 dni później – Dz.U. Nr 34, poz. 201), do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano przepis, brzmiący następująco:

Art. 27a § 1. Organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina.

§ 2. W przypadku określonym w § 1 sprawę załatwia organ innej gminy wyznaczony przez:

1) kolegium odwoławcze przy sejmiku-– w sprawach należących do zadań własnych gmin,

2) wojewodę – w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Przepis ten, jak wynikało z jego literalnego brzmienia, pozwalał na wyłączenie organu gminy (a zatem także jej organu wykonawczego) od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina.

Został on jednak usunięty z Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 12 października 1994 r. (Dz.U. Nr 122, poz. 593), która weszła w życie 6 grudnia 1994 r. Po tej dacie nie było już przepisu ogólnego (w Kodeksie postępowania administracyjnego), który pozwalałby na wyłączenie organu gminy od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Stosowne wyłączenia mogły się zatem znaleźć tylko w ustawach szczególnych, w tym w opisywanym w tym artykule Prawie wodnym.

Brak stosownego wyłączenia w Prawie wodnym

Na przestrzeni czasu, patrząc od wspomnianego 6 grudnia 1994 r., w Polsce obowiązywały następujące ustawy Prawo wodne:

– ustawa z dnia 24 października 1974 r.,

– ustawa z dnia 18 lipca 2001 r.,

– i wreszcie obecnie obowiązująca ustawa z dnia 20 lipca 2017 r.

W żadnej z tych ustaw nie przewidziano regulacji, w której wójt, burmistrz lub prezydent miasta podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, w której stroną jest gmina i której jest on (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) organem wykonawczym. Wydaje się zatem oczywistym, że nie ma obecnie podstawy prawnej do takiego wyłączenia i jest to, zgodnie z prawem, niemożliwe.

Orzeczenia sądów w tej kwestii

Kwestia braku podstaw do wyłączenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta od załatwienia sprawy zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie – w której stroną jest gmina, i jednocześnie jest on (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) organem prowadzącym postępowanie – wydaje się być także definitywnie i jednoznacznie przesądzona w orzecznictwie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 maja 2012 r. sygn. IV SA/Wa 507/12 wskazał, że:

W ocenie Sądu brak jest wyraźnej normy prawnej popierającej stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji z (…) stycznia 2012 r. Innymi słowy Wójt Gminy S., jako organ administracji publicznej, nie jest wyłączony od orzekania w sprawie, w której Gmina S. jest stroną.

Obowiązku wyłączenia organu w rozpoznawanej sprawie nie można wyprowadzić z regulacji art. 24 k.p.a., albowiem przepis ten dotyczy wyłączenia pracownika organu nie zaś samego organu administracji. Wyłączenie organu administracji jest przedmiotem odrębnej regulacji art. 25 § 1 k.p.a., która również nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie.

Poparcie takiego stanowiska można także odnaleźć w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym w wyroku z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 460/08 – Brak jest wyraźnej normy, wzorem uchylonego art. 27a k.p.a., wyłączającej wójta, burmistrza (prezydenta miasta) od orzekania w sprawie, w której jego gmina jest stroną, czy w wyroku z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II OSK 2657/11 – Zauważyć również należy, że w obowiązujących przepisach procesowych nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego […].

Również przepisy ustawy Prawo wodne nie przewidują wyłączenia wójta, burmistrza i prezydenta miasta w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina. Natomiast takie sytuacje są przewidziane w innych przepisach prawa materialnego, w których ustawodawca, dostrzegając kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu. Jako przykład należy wskazać dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. zmieniającą ustawę o gospodarce nieruchomościami […].

Podobnie orzekały inne wojewódzkie sądy administracyjne, np. w Lublinie (wyrok z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Lu 729/16) czy Białymstoku (wyrokz dnia 13 września 2016 r. sygn. II SA/Bk 341/16).

Wadliwa praktyka Samorządowych Kolegiów Odwoławczych

W związku z ww. orzeczeniami sądów administracyjnych niezwykle rzadko zdarza się, aby sprawą zmiany stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, zajmował się organ wykonawczy innej gminy niż ta właściwa miejscowo do jej załatwienia. Niemniej takie przypadki się zdarzają. Wynikają one przede wszystkim z błędnych postanowień właściwych miejscowo Samorządowych Kolegiów Odwoławczych, wydawanych najczęściej na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, który nie chce orzekać w sprawie, której stroną jest gmina i jednocześnie jest organem wykonawczym. W związku z tym, że takie postanowienie jest nieprawidłowe (gdyż jest wydane bez podstawy prawnej) i nie przysługuje na nie zażalenie, można je dopiero kwestionować w odwołaniu od wydanej decyzji przez nieuprawniony organ, czy następnie w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Piotr Tarkowski – absolwent prawa oraz administracji na Uniwersytecie Jagiellońskim w Krakowie. Były członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oraz były radca prawny Urzędu Gminy Zabierzów. Po ukończeniu aplikacji radcowskiej, przy OIRP w Krakowie, od końca 2014 r. prowadzi swoją Kancelarię. Jest autorem licznym publikacji oraz trenerem w ramach szkoleń z zakresu prawa administracyjnego. Specjalizuje się m. in. w Prawie wodnym, w przedmiocie, którego doradza swoim klientom z całej Polski oraz prowadzi ich postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne.
Strony autora poświęcone Prawu wodnemu: https://kancelariatarkowski.pl/oferta-wodne.php, https://prawowodne.com/.