Czy węglowy podatek graniczny (CBAM) będzie receptą na problemy w polityce klimatycznej?

Unia Europejska nie ustaje w działaniach mających na celu ograniczanie emisji gazów cieplarnianych. Dotychczas jednak ambitne i prowadzone od lat działania UE były osłabiane wskutek rosnącego ryzyka ucieczki emisji, nie znajdowały również naśladownictwa wśród państw i regionów spoza Unii. Rozwiązaniem tych problemów ma być wprowadzany w UE węglowy podatek graniczny – CBAM (ang. Carbon Border Adjustment Mechanism). Czy nowy mechanizm ma szansę podołać tym wyzwaniom?

Czego dotyczy nowy mechanizm CBAM?

Przypomnijmy, że CBAM dotyczy importu niektórych wysokoemisyjnych pod względem gazów cieplarnianych towarów na obszar celny UE. W praktyce wprowadza on obciążenie opłatą od emisji, dlatego stanowi formę węglowego podatku granicznego (przypominającego pod wieloma względami cło podyktowane względami środowiskowymi). W okresie pełnego działania mechanizmu importerzy będą ponosić koszt finansowy, wynikający z konieczności nabycia specjalnych jednostek (certyfikatów CBAM) w celu rozliczenia emisji – podobnie jak to ma miejsce w odniesieniu do działalności na obszarze UE, która jest objęta systemem handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (tzw. systemem EU ETS – dotyczy on wysokoemisyjnych sektorów przemysłu i energetyki w UE).

Cena certyfikatów będzie odpowiadała cenie uprawnień do emisji na aukcjach w EU ETS. Wielkość rozliczenia będzie wynikała z wielkości emisji gazów cieplarnianych generowanych przy produkcji towarów (tzw. „emisji wbudowanych”), możliwe będą jednak pomniejszenia z tytułu opłaty za emisję, która została już uiszczona w państwie pochodzenia towaru. Obecnie rozpoczęła się faza przejściowa mechanizmu (potrwa do końca 2025 r.), ograniczona do obowiązków sprawozdawczych. Konieczność rozliczenia finansowego będzie wprowadzana stopniowo (pierwsze rozliczenie będzie w 2027 r. za rok 2026). Mechanizmem objęto obecnie towary z sektorów: cementu, nawozów, żelaza i stali, aluminium oraz wodór i energię elektryczną. W przyszłości CBAM ma być rozszerzany tak, aby odpowiadał zakresem produkcji objętej systemem EU ETS.

Węglowy podatek graniczny – cele i korzyści

CBAM ma realizować kilka celów. Część z nich ma wymiar środowiskowy, ale nie bez znaczenia jest również przewidywany wpływ gospodarczy. Węglowy podatek graniczny ma zapobiegać ucieczce emisji poza UE (czyli przenoszeniu produkcji do krajów o mniej restrykcyjnej polityce klimatycznej lub zastępowaniu produkcji unijnej importem). Unia zwiększa swoje ambicje klimatyczne, więc rosnące ryzyko ucieczki może osłabić skuteczność unijnej polityki redukcji emisji. Ponieważ produkcja poza granicami UE charakteryzuje się na ogół większą emisyjnością ze względu na obowiązywanie niższych standardów środowiskowych, to pozostanie produkcji w UE powinno spowodować globalne zmniejszenie emisji. Równolegle z wprowadzaniem mechanizmu CBAM ma następować odchodzenie od bezpłatnych przydziałów uprawnień w EU ETS. Towarzysząca temu zwiększona presja cenowa na sektory przemysłowe ma przyspieszać tempo redukcji emisji w samym EU ETS.

Ale oddziaływanie węglowego podatku granicznego ma iść jeszcze dalej – ma stwarzać zachęty do ograniczania emisji dla państw spoza UE i działających tam przedsiębiorców. Na przedsiębiorców z państw trzecich zadziałać ma bodziec ekonomiczny: mniejsza emisyjność produkcji importowanego towaru spowoduje mniejsze obciążenie podatkiem granicznym, a zatem poprawi konkurencyjność cenową towarów sprzedawanych w UE. Z kolei możliwość uwzględnienia w ramach CBAM opłaty emisyjnej uiszczonej w państwie produkcji towaru powinna zachęcać państwa spoza UE do wprowadzania u siebie tego typu polityk. Mniej akcentowanym, ale również istotnym celem węglowego podatku granicznego jest poprawa konkurencyjności producentów unijnych. Są oni obciążeni kosztami rozliczenia uprawnień do emisji w EU ETS, które znacząco rosną i według prognoz w kolejnych latach mają być coraz wyższe.

Obecnie jest to ok. 80 euro za t CO₂, ale różne ośrodki analityczne, w tym funkcjonujące w ramach KOBiZE Centrum Analiz Energetyczno-Klimatycznych (CAKE), szacują, że w 2030 r. mogą osiągnąć ok. 150-180 euro za t CO₂. Te koszty są ponoszone przez unijnych wytwórców, podczas gdy dla producentów spoza Unii są one znacząco niższe albo wręcz zerowe. CBAM ma wyrównać te obciążenia (jednak tylko w zakresie importu na obszar celny UE), ponieważ zapewnia, że koszt równy cenie uprawnień w EU ETS będzie odniesiony do emisji generowanej przy produkcji importowanych towarów.

Kontrowersje i wyzwania związane z CBAM

CBAM będzie oddziaływał na handel międzynarodowy i spowoduje prawdopodobnie spadek wpływów części państw z eksportu towarów do UE. W związku z tym działaniom Unii towarzyszy krytyka zewnętrzna, podnoszone są również kwestie dotyczące zgodności mechanizmu z prawem Światowej Organizacji Handlu. Zastrzeżenia takie zostały zgłoszone m.in. przez państwa BRICS – Brazylię, Rosję, Indie, Chiny i RPA. Opór międzynarodowy może spowodować trudności we wprowadzeniu mechanizmu. UE deklaruje natomiast, że CBAM został tak skonstruowany, żeby być zgodnym z zasadami WTO.

Wyzwaniem może być sama weryfikacja sprawozdawanych danych dotyczących emisji. W ramach CBAM obowiązek raportowania spoczywa na importerze, jednak musi on uzyskać informacje od producenta towaru (wynikają one ze stosowanego procesu produkcji w konkretnej instalacji produkującej towar), który działa w państwie trzecim. Można mieć wątpliwości, czy w praktyce nie będzie dochodziło do przekazywania nieprawdziwych informacji, zwłaszcza w przypadkach, gdy jeden producent posiada kilka instalacji o różnym stopniu emisyjności lub w państwach, gdzie rząd zachowuje duży stopień kontroli nad przedsiębiorstwami (np. w Chinach).

Równocześnie sam mechanizm CBAM cechuje kilka ograniczeń, które mogą zmniejszyć jego skuteczność w realizacji celów. Po pierwsze, odnosi się jedynie do importu towarów na obszar celny UE. Tymczasem część komentatorów oraz stowarzyszenia producentów unijnych głośno podkreślały konieczność wprowadzenia rozwiązań rekompensujących koszty wynikające z EU ETS przy eksporcie towarów unijnych, aby zapewnić towarom z UE możliwość łatwiejszego konkurowania na rynkach pozaunijnych. Sama Komisja Europejska, w ocenie skutków regulacji, przewidywała utratę 6,8 proc. rynków eksportowych na rzecz przedsiębiorstw zagranicznych. Pomimo tego w przyjętym prawie takie rozwiązania nie zostały uwzględnione. Krytycy wskazują, że wycofanie bezpłatnego przydziału uprawnień w EU ETS, połączone z obecnym kształtem CBAM, przyczyni się do dalszego wzrostu kosztów produkcji w UE i nie zapobiegnie ucieczce emisji.

Po drugie, zapobiegając ucieczce emisji w odniesieniu do towarów objętych mechanizmem, CBAM może pośrednio nasilić ryzyko wystąpienia ucieczki emisji w sektorach, które te towary wykorzystują (ang. downstream products). Przykładem jest sektor motoryzacyjny, w którym niezbędna jest objęta CBAM stal. Producenci unijni do tej pory mogli ją importować stal spoza UE, nieobciążoną opłatą od emisji. Po wprowadzeniu CBAM zawsze będą ponosić koszt opłat emisyjnych (przy stali produkowanej w UE – wynikającą z EU ETS, a przy stali importowanej – z CBAM).

Natomiast producenci z sektora motoryzacyjnego spoza UE będą w stanie nabyć stal nieobciążoną takim kosztem. To pogorszenie pozycji konkurencyjnej producentów UE z dalszego łańcucha dostaw, w połączeniu z innymi zdarzeniami, takimi jak np. subsydia i preferencje podatkowe wprowadzone przez USA, może spowodować przenoszenie produkcji poza UE (a tym samym zwiększyć ucieczkę emisji) w tych sektorach, jak również pogorszyć sytuację przemysłu europejskiego, zamiast ją poprawić. Ucieczka emisji nie nastąpi jednak, jeżeli państwa spoza UE wprowadzą opłatę emisyjną dla rodzimej produkcji o wysokości odpowiadającej opłacie w UE.

Co może przynieść przyszłość?

Mimo powyższych wątpliwości i wad, wiele analiz, w tym również analiza zrealizowana przez CAKE, potwierdza tezę o korzystnym wpływie CBAM na ograniczenie emisji gazów cieplarnianych. Z analiz CAKE wynika, że wdrożenie podatku granicznego przyczyni się do obniżenia światowej emisji. Ponadto może mieć pozytywne skutki ekonomiczne, wzmacniając pozycję konkurencyjną sektorów, które są najbardziej obciążone rozliczeniami emisji w EU ETS. Równocześnie CBAM będzie powodować zwiększenie intensywności wymiany handlowej pomiędzy państwami UE i wzrost produkcji na rynki wewnętrzne, przy jednoczesnym zmniejszeniu importu z regionów spoza UE. Ta ostatnia okoliczność będzie skutkować wzmocnieniem odporności gospodarki Unii na skutki globalnych kryzysów, co jest istotne na przykład w kontekście zakłóceń łańcuchów dostaw do państw UE obserwowanego podczas kryzysu spowodowanego pandemią COVID-19 czy sankcjami wobec Rosji.

Jednak CBAM ma szansę wywołać jeszcze inny efekt, mniej namacalny, ale kto wie, czy nie bardziej istotny. Próbuje wcielić w życie ideę “klubów węglowych” (ang. carbon clubs), którą m.in. promuje laureat Nagrody Nobla, William Nordhaus. Ich celem jest zapobieganie sytuacjom, w których niektóre państwa czerpią korzyści z działań i wysiłku innych, bez własnego wkładu w ochronę klimatu.

CBAM zapewnia swego rodzaju rozszerzenie poza terytorium UE działania „sygnału cenowego” z EU ETS. Jeżeli kraje trzecie, podążając za przykładem UE, wprowadziłyby analogiczne systemy oparte na cenie za emisję (podatki, ETS), to CBAM jako taki traciłby na znaczeniu i stanowił jedynie pomost w ustanowieniu nowych płaszczyzn współpracy międzynarodowej w celu uzgodnienia spójnych i skutecznych działań w zakresie globalnej polityki klimatycznej zapewniających stabilność światowej gospodarki.

Autorzy: Anna Sosnowska – Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) w Instytucie Ochrony Środowiska-Państwowym Instytucie Badawczym (IOŚ-PIB).

Robert Jeszke – Centrum Analiz Klimatyczno-Energetycznych (CAKE) w Krajowym Ośrodku Bilansowania i Zarządzania Emisjami (KOBiZE) w Instytucie Ochrony Środowiska-Państwowym Instytucie Badawczym (IOŚ-PIB).