Co to jest analiza ekonomiczna korzystania z wód?

Analiza ekonomiczna korzystania z wód to wymóg Ramowej Dyrektywy Wodnej (RDW). Obowiązek ten, nałożony na wszystkie kraje członkowskie, jest cykliczny, z interwałem badań wynoszącym 5 lat. Przepisy zakładają prowadzenie analizy w podziale na poszczególne dorzecza. Bardzo formalne podejście wymaga więc przygotowania podobnych dokumentów dla Wisły i Odry (co jest zrozumiałe i oczywiste), ale również dla ośmiu pozostałych dorzeczy, zamieszkałych łącznie przez 2 proc. ludności Polski. Pomijając nadinterpretację opisanych obowiązków, warto postawić dwa pytania: o co właściwie chodzi i dlaczego należy to robić?

Analiza ekonomiczna korzystania z wód – poziomy realizacji

Istotą analizy ekonomicznej jest weryfikacja zasady users pays,czyli zasady „płaci użytkownik”. Obliczenia powinny być wykonane w kilku przekrojach: w dezagregacji na dorzecza, sektory działalności gospodarczej i formy korzystania z wód.

Analiza ekonomiczna korzystania z wód powinna być prowadzona na poziomie:

• finansowym (z punktu widzenia pojedynczego podmiotu, np. operatora zajmującego się zaopatrzeniem w wodę);
• ekonomicznym, czyli z uwzględnieniem wszystkich podmiotów (w tym gospodarstw domowych) dotkniętych jakimiś efektami działalności.

Problemy jakie niesie ze sobą analiza ekonomiczna korzystania z wód

Przygotowanie analiz w podziale na dorzecza jest dość naturalne z punktu widzenia zarządzania wodami, jednak nastręcza sporo trudności przy gromadzeniu danych statystycznych. Te ostatnie w olbrzymiej większości zbierane są bowiem w podziale administracyjnym, a nie hydrologicznym. Algorytmy przeliczania są wykonalne w przypadku gromadzenia danych na poziomie pojedynczych gmin. W przypadku, gdy GUS lub inna instytucja zbiera informacje tylko dla bardziej zagregowanych jednostek (powiaty, województwa), realizowane estymacje mają już charakter szacunkowy.

Minimalna dezagregacja sektorowa obejmuje: sektor komunalny (rozłącznie zaopatrzenie w wodę oraz odbiór i oczyszczanie ścieków), przemysł i rolnictwo.

Wyniki analizy ekonomicznej korzystania z wód

Analiza ekonomiczna korzystania z wód na poziomie finansowym daje odpowiedź, czy przychody z działalności pokrywają jej koszty. W przypadku zaopatrzenia w wodę (także odbioru i oczyszczania ścieków) pozwala na udzielenie odpowiedzi, czy mechanizmy określania cen tych usług są prawidłowe, a stosowane taryfy umożliwiają zgromadzenie przychodów pokrywających koszty i zapobiegają deprecjacji majątku. Oczywiście gromadzenie dodatkowych środków na rozwój infrastruktury, czy też dostosowanie jej do zaostrzających się regulacji środowiskowych (np. nowelizacja dyrektywy o komunalnych oczyszczalniach ścieków) jest konieczne, zatem finansowa stopa zwrotu powyżej 100 proc. jest wartością jak najbardziej oczekiwaną. Określenie dystansu pomiędzy stanem faktycznym a poziomem optymalnym jest wyraźną wartością dodaną całej analizy.

Dotychczasowe cykle badawcze operowały w odniesieniu do operatorów komunalnych na próbach zbliżonych do prób pełnych (min 85 proc. ujmowanej wody), co umożliwiało dokładniejszą analizę z uwzględnieniem wielkości przedsiębiorstw (chodzi o efekty skali), form własności (i ich wpływu na wynik finansowy), rodzaju ujmowanej wody itd. Określano również rolę dotacji jednostek samorządu terytorialnego do działalności takich instytucji, badając ich wpływ na ceny i zasadność udzielania. Zgromadzenie dużej bazy danych opisującej podmioty zajmujące się zaopatrzeniem w wodę i odbiorem/oczyszczaniem ścieków umożliwiło kolejne analizy cząstkowe.

Badano, czy wysokość opłat za pobór wód (jedne z opłat za korzystanie ze środowiska), a dokładniej za zróżnicowanie stawek jednostkowych, ma wpływ na cenę wody dla odbiorców końcowych, czyli czy opłaty za pobór mają jakiekolwiek oddziaływanie redukujące zużycie. Sprawdzano również, czy finansowa stopa zwrotu, po eliminacji dopłat udzielanych przez JST do cen wody i ścieków, jest wyższa od 100 proc. Analiz doczekały się również różne rozwiązania taryfowe związane z kombinacjami opłat stałych i wolumetrycznych oraz sektorową dyskryminacją cenową różnych grup odbiorców (różne ceny dla gospodarstw domowych, usług td.. u jednego operatora) wraz z analizą subsydiów krzyżowych pomiędzy wyróżnionymi grupami odbiorców.

Badano wielkość strat wody i zużycia na cele techniczne oraz ich wpływ na koszty usług i ich ceny. Informacje takie, przynajmniej w teorii, umożliwiały racjonalne kształtowanie zasad polityki taryfowej usług wod-kan na poziomie makro.

Poziom ekonomiczny analizy finansowej

Rozszerzenie analizy do poziomu ekonomicznego wymagało uwzględnienia kosztów zasobowych (związanych z utratą korzyści na skutek rzadkości zasobów wodnych) oraz kosztami środowiskowymi (związanymi z obniżeniem jakości środowiska). Oba rodzaje kosztów nie są tożsame z opłatami za pobór wód i zrzut ładunków zanieczyszczeń. Te ostatnie tylko częściowo internalizują (czyli obciążają sprawcę) koszty zasobowe i środowiskowe. Określenie kosztów zasobowych, bazujące na ilościowej kwantyfikacji deficytów wody traktowanej jako surowiec, było i jest jednym z większych wyzwań metodycznych przed jakimi stoi analiza ekonomiczna korzystania z wód.

Analiza ekonomiczna korzystania z wód w przemyśle, rolnictwie i innych obszarach

Kolejnym sektorem objętym analizami jest przemysł – przy czym pojęcie to jest dość umowne. Część podmiotów przemysłowych korzysta bowiem (w zakresie poboru wody i zrzutu ścieków) z infrastruktury komunalnej. Ta subpopulacja jest uwzględniana w sektorze komunalnym. Zatem w wydzielonej kategorii „przemysł” znajdują się wyłącznie podmioty realizujące samodzielnie pobór wód i zrzut ścieków.

Następnym sektorem, który obowiązuje analiza ekonomiczna korzystania z wód jest rolnictwo, gdzie analizuje się działalność związaną z melioracjami szczegółowymi i stopień wsparcia tej aktywności ze środków publicznych. Szacunki te bazowały na sprawozdaniach ze stanu ilościowego oraz utrzymania wód i urządzeń melioracji wodnych publikowanych przez GUS (formularz RRW-10), które to zostały wygaszone na 2018 r.

Największym wyzwaniem były próby analizy korzystania z wód w tzw. innych obszarach, czyli hydroenergetyce, zarządzaniu ryzykiem powodziowym i transporcie wodnym. Problem wynika z kilku zjawisk:

1. Woda posiada mnóstwo różnorodnych użyteczności (przykładowo: zasób, miejsce depozycji zanieczyszczeń, środek transportu, miejsce rekreacji itd.).
2. Zarządzanie ryzykiem powodziowym – klasyczna usługa wymagająca olbrzymich środków; w większości krajów rozwiniętych klasyfikowana jest jako dobro publiczne (czyli takie, wobec którego nie istnieje wykluczalność konsumpcji i wykluczalność praw własności); obowiązkiem jego dostarczenia (po cenie zerowej) obarcza się władzę publiczną.
3. Istnieją obiekty (np. zapory), które umożliwiają równoczesne korzystanie z wielu użyteczności wód.

To ostatnie zjawisko nie pokrywa się w praktyce z adekwatnymi mechanizmami cenowymi obciążającymi poszczególnych beneficjentów funkcjonowania infrastruktury. Przykładowo spiętrzenie wody ma szanse poprawić warunki żeglugowe, generować hydroenergię, poprawić walory rekreacyjne, zwiększyć możliwości nawadniania gruntów.

Dotychczasowa analiza ekonomiczna korzystania z wód, prowadzona wielokrotnie w różnych terminach, nie doprowadziła do rozstrzygnięć, wskazała jednak obszar sporych luk legislacyjnych, których uzupełnienie mogłoby umożliwić pełniejsze wdrożenie zasady „płaci użytkownik”.

Autor jest absolwentem Politechniki Krakowskiej (Wydział Inżynierii Ochrony Środowiska). Stopnie naukowe dr i dr hab. w zakresie nauk ekonomicznych uzyskał na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Obecnie pracuje na stanowisku profesora na Uniwersytecie Jagiellońskim. Jego działania związane są z problematyką finansowania inwestycji ochronnych oraz z finansowymi aspektami wdrażalności programów i polityk ekologicznych. Zajmuje się również modelowaniem ekonomicznych konsekwencji wprowadzania ekologicznych dyrektyw UE w krajach Europy Środkowo-Wschodniej. W trakcie procesu akcesji z UE pracował przy szacunku kosztów implementacji i wdrożenia dyrektyw z zakresu ochrony powietrza, gospodarki odpadami i ochrony wód dla Ministerstwa Środowiska, UKIE, Banku Światowego i Komisji Europejskiej. W późniejszym okresie kierował wieloma projektami, w skali regionalnej i krajowej, związanymi z analizami ekonomicznymi gospodarowania wodami.