Nowe spojrzenie na zarządzanie suszą – raport FAO

Czy lepiej jest zwalczać suszę czy proaktywnie jej przeciwdziałać? Organizacja Narodów Zjednoczonych do spraw Wyżywienia i Rolnictwa (FAO) przygotowała kompleksową, dwupoziomową analizę ekonomicznych aspektów zarządzania suszą. Jej celem jest wsparcie organów administracji rządowej i samorządowej w przygotowaniu planów ryzyka w oparciu o realne koszty i korzyści oraz wskazanie najbardziej opłacalnych rozwiązań inwestycyjnych.

Podstawowy dylemat – zapobiegać czy zwalczać?

Racjonalne zarządzanie suszą to konieczność – jest to jedna z najbardziej kosztownych katastrof naturalnych, a prognozy klimatyczne przewidują znaczące zwiększenie częstotliwości jej występowania, intensywności i zasięgu. Sytuacji nie ułatwia fakt, że początek i koniec suszy są trudne do zidentyfikowania, a okres trwania można liczyć zarówno w miesiącach, jak i w latach. Krótko- i długoterminowe konsekwencje mają charakter kaskadowy i dotyczą sfery społecznej, gospodarczej oraz środowiskowej.

Proaktywne zarządzanie suszą polega na podejmowaniu działań wzmacniających odporność danego obszaru na długotrwały brak opadów. Przykładami działań są m.in. budowa systemów irygacyjnych, poprawa jakości gruntów czy rozwój gatunków upraw tolerujących niski poziom wilgotności. W tej grupie kroków znajdują się również systemy wczesnego ostrzegania dla rolników czy programy mikropożyczek oraz ubezpieczeń.

Reaktywne zarządzanie suszą skupia się na odbudowie i łagodzeniu skutków społeczno-gospodarczych zaistniałej już klęski. Mowa m.in. o wsparciu żywnościowym i dostawach wody pitnej dla najbardziej dotkniętych suszą społeczności, subsydiach hodowlanych służących regeneracji stad czy ulgach podatkowych. Jak dotąd ten model był dominujący, ale coraz więcej argumentów przemawia za potrzebą zmiany podejścia na proaktywne.

Zarządzanie suszą – koszty

Efektywne rozdzielenie dostępnych publicznych środków finansowych jest dylematem każdego rządu i samorządu. Analiza kosztów związanych z bezczynnością w obliczu ryzyka wystąpienia suszy i późniejszą niwelacją jej skutków jest, zdaniem FAO, kluczowa dla uzasadnienia planowanych inwestycji. Odpowiedzialne zarządzanie suszą musi uwzględniać wszystkie koszty z nią związane – bezpośrednie i pośrednie, ale także niematerialne i transakcyjne. Te ostanie obejmują m.in. koszty administracyjne, prawne i negocjacji, poszukiwania partnerów, oraz wydatki związane z transformacją technologiczną.

Bezpośrednie koszty bezczynności obejmują przede wszystkim straty związane z wpływem suszy na produkcję rolną. Jeśli działania prewencyjne zostaną podjęte wystarczająco wcześnie, w analizie kosztów bezpośrednich należy uwzględnić nakłady na badania, rozwój, wybudowanie i utrzymanie nowej infrastruktury czy systemów. Z kolei pośrednie koszty to przede wszystkim skutki uboczne związane z rynkiem producentów i konsumentów. Znacznie trudniej jest je oszacować i zrozumieć, dlatego często są pomijane w analizach ekonomicznej wykonalności projektów.

Przykładem kosztów pośrednich suszy jest kaskada problemów związanych z niższymi plonami w rolnictwie. Zmniejsza się podaż surowców dla sektora spożywczego, co prowadzi do podwyższenia cen i/lub ograniczenia produkcji. Rolnicy, którzy mieli niższe zyski w kolejnym sezonie zainwestują mniej w nawozy i środki ochrony roślin, co może przedłużyć problem nieurodzaju. To wszystko należy podliczyć w ramach kosztów niepodjęcia działań zaradczych.

Korzyści wynikające z zarządzania suszą

Jedną z głównych przyczyn niewystarczającego inwestowania w proaktywne sposoby zapobiegania suszy jest trudna ocena ich wymiernych korzyści. Zdaniem ekspertów FAO uniknięte straty, np. w rolnictwie, nie powinny być postrzegane jako jedyny wymierny zysk. Nawet jeśli prognozowana susza nie wystąpi, inwestycje mogą przecież przynieść szereg innych korzyści, w tym stymulację gospodarczego potencjału, oszczędności oraz poprawę dobrobytu społecznego czy środowiskowego.

Dla przykładu, wczesna pomoc humanitarna w dotkniętej suszą Kenii pozwoli (według autorów analizy) oszczędzić 381 mln dol. w perspektywie 15 lat w porównaniu z sytuacją, gdy pomoc zaoferowana zostanie zbyt późno. Podobne wnioski dotyczą również innych państw Rogu Afryki – Etiopii oraz Somalii.

Ekonomiczna analiza kosztów suszy

Zaprezentowane w opracowaniu FAO podejście obejmuje dwa poziomy oceny. Pierwszy polega na analizie wszystkich wspomnianych wyżej kosztów poniesionych w przypadku podjęcia działań proaktywnych oraz ich zaniechania. Różnica obu tych wartości to korzyści netto. Zarządzanie suszą powinno w pierwszej kolejności szukać wariantów, w których owe korzyści są dodatnie.

Drugi poziom oceny uwzględnia fakt, że źródła informacji o kosztach są bardzo często ograniczone, co utrudnia rzetelną analizę ekonomiczną. Proponuje się więc oszacowanie maksymalnych potencjalnych korzyści oraz najmniejszego prawdopodobieństwa straty dla każdego z opłacalnych wariantów (tzw. analiza maxmin). Straty obejmować mogą zarówno straty w dochodach, jak i utracone szanse na zwiększenie dochodów, a także negatywne konsekwencje wynikające z niewybrania najlepszego spośród korzystnych rozwiązań wyłonionych w pierwszym poziomie analizy.

Studium przypadku: Filipiny

W latach 2015-2016 Filipiny nawiedziła susza, która spowodowała szkody na 85 proc. terytorium kraju i wiązała się z ogłoszeniem stanu klęski w dziewięciu prowincjach. Skutki dotknęły 400 tys. gospodarstw domowych i ponad 556 tys. ha gruntów rolnych. Na przykładzie tej katastrofy eksperci z FAO zademonstrowali działanie dwupoziomowej oceny zarządzania suszą.

Obliczenia przygotowano dla trzech scenariuszy – oprócz realnego przebiegu suszy uwzględniono również szacunki dla wariantu umiarkowanego (50 proc.) oraz mało poważnego (20 proc.). Koszty bezpośrednie zaniechania działań określono jako straty w produkcji rolniczej. Za miarę pośrednich kosztów obrano obniżony poziom konsumpcji ryżu w społeczeństwie, a kaskadowymi określono straty w zatrudnieniu pracowników rolnych i obniżenie ich zarobków. Wydatki na podjęcie działań proaktywnych objęły natomiast instalację i utrzymanie irygacji kropelkowej.

Co się okazało? Gdyby ocenę zakończyć wyłącznie na sytuacji, w którym susza faktycznie wystąpiła, wnioski nie będą kompletne ani miarodajne. Jeśli jednak uwzględnić scenariusz z suszą i bez suszy, korzyści z proaktywnego działania są ewidentne. Irygacja kropelkowa nie tylko zapobiega klęsce nieurodzaju, ale również zwiększa produktywność upraw i zmniejsza całkowite wykorzystanie wody w rolnictwie. Oba te czynniki można łatwo przełożyć na korzyści finansowe.

Proaktywne działania są wciąż niedoceniane!

Z raportu przygotowanego przez FAO wynika jasno, że zarządzanie suszą wymaga wieloczynnikowej analizy kosztów i korzyści, która obejmuje różne warianty rozwoju sytuacji i różne, nie tylko pieniężne, jej aspekty. Z jednej strony mamy klasyczne koszty związane z niepodjęciem wcześniejszych działań zaradczych i koniecznością naprawy szkód wyrządzonych przez suszę; z drugiej, koszty działań proaktywnych, podejmowanych zawczasu, ale zazwyczaj niedocenianych.

Analiza ekonomiczna wskazuje jasno, że redukcja słabości i wzmacnianie odporności systemów skutkuje ograniczeniem kosztów związanych ze szkodami wyrządzonymi przez suszę oraz wydatkami na ich usunięcie. Proaktywne inwestycje mają większy potencjał, ale kluczowe jest, aby wybierać najbardziej racjonalne scenariusze. Temu właśnie ma służyć dwupoziomowa ocena zarządzania suszą. Stratedzy, decydenci oraz planiści powinni nauczyć się identyfikować rozwiązania najbardziej praktyczne pod względem ekonomicznym i uwzględniające specyfikę danego kraju, rezygnując z działań, których ekonomiczna wykonalność jest niska.