English
Wody Polskie, czyli organ odpowiedzialny za gospodarowanie wodami, to całkiem spora struktura administracyjna, w której skład wchodzą: Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej, 11 regionalnych zarządów gospodarki wodnej, 50 zarządów zlewni oraz 330 nadzorów wodnych. Zadania administracji związane są z ochroną przed powodzią i suszą, ochroną zasobów wodnych, wykonywaniem praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych oraz naliczaniem i pobieraniem opłat za usługi wodne.
Nie można zapomnieć też o kwestiach kluczowych dla użytkowników – Wody Polskie są regulatorem taryf za wodę i ścieki oraz wydają zgody wodnoprawne. W trudnej sytuacji, w jakiej obecnie znajduje się polska gospodarka wodna, każda ekspercka opinia ma znaczenie i powinna być brana pod uwagę. Dlatego też do merytorycznej rozmowy zaprosiłam Witolda Sumisławskiego – menadżera z doświadczaniem w zarządzaniu sektorem publicznym i prywatnym, prezesa KZGW w latach 2013-2015 (obecnie Wody Polskie).
Agnieszka Hobot: Chciałabym zacząć od ustalenia, czy Pana zdaniem gospodarka wodna to bardziej infrastruktura czy środowisko. I nie skupiajmy się tu na konkretnym resorcie, a raczej na kwestiach zarządczych. Czy powinny być one w jednych rękach, czy może jest jakieś lepsze rozwiązanie?
Witold Sumisławski: Woda jest w dalszym ciągu dobrem o nieuświadomionej wartości. Wydaje się, że po prostu jest i będzie, wszędzie i zawsze, jak powietrze, którego się nie dostrzega. To poczucie sprawia, że gospodarka wodna nie ma należnego jej miejsca zarówno w świadomości społecznej, jak i w świecie polityki.
Zmiana władzy w Polsce to dobry moment, aby raz jeszcze podkreślić, że obejmuje ona wszystkie sektory gospodarki państwa: począwszy od rolnictwa, które bez wody nie może istnieć, przez sektor przemysłowy (od budownictwa po produkcje ultranowoczesnych baterii do samochodów), no i wreszcie sektor usługowy z gospodarką komunalną i służbą zdrowia. Nie można zapominać o szczególnej roli wody w tak ważnej dla rozwoju kraju energetyce. Zarówno ta tradycyjna, oparta na węglu, jak i jądrowa, nie funkcjonują bez dostępu do dużych zasobów wodnych.
Ten zasięg oddziaływania, przekrojowy wpływ na gospodarkę, wielość sektorów i branż, których dotyka, a przy tym powszechność korzystania z niej na co dzień, przez niemalże wszystkich Polaków, stanowi o podstawowej trudności w zarządzaniu gospodarką wodną. Jest nią konieczność ciągłego godzenia rozbieżnych, a czasem sprzecznych, oczekiwań i wymagań każdego z interesariuszy gospodarki wodnej. Wymaga to wiedzy, profesjonalizmu i umiejętności prowadzenia dialogu w dochodzeniu do akceptowalnych rozwiązań.
Gospodarowanie wodami, poza wyżej omówionym wpływem, dotyka najważniejszych, moim zdaniem, obszarów i wyzwań, przed którymi stoi Europa i Polska, tj. adaptacji do zmian klimatu poprzez przeciwdziałanie skutkom suszy i powodzi, poprawę jakości środowiska i jakości życia (przez m.in. odbudowę naturalnej retencji, gospodarowanie wodami opadowymi i przeciwdziałanie miejskim wyspom ciepła), bezpieczeństwa i zdrowia (poprzez m.in. ochronę ujęć wody, ustanawianie stref ochrony sanitarnej, kontrolę zrzutów ścieków itd.)
Jesteśmy częścią europejskiej wspólnoty. Często zapomina się o tym, że gospodarka wodna ma istotne znaczenie w kształtowaniu relacji międzynarodowych. Granice Polski w znacznej mierze przebiegają rzekami i ich wyznaczenie, utrzymanie oraz skuteczne zarządzanie zasobami na wodach granicznych, wymaga koordynowania działań między państwami, respektowania umów i współdziałania w sytuacjach kryzysowych, a to już poważna polityka międzynarodowa. Osobnym zagadnieniem są relacje z Komisją Europejską, transpozycja prawa oraz stosowanie w praktyce wielu unijnych dyrektyw związanych z gospodarką wodną, środowiskiem czy rolnictwem.
Wymieniłem tylko niektóre aspekty gospodarki wodnej. Odpowiedź na Pani pytanie rodzi kolejne. Czy tak ogromnym obszarem można zarządzać w jednej strukturze? Aby na to odpowiedzieć należy, moim zdaniem, rozróżnić co jest celem, a co narzędziem do jego realizacji. System zarządzania, scentralizowany lub zdecentralizowany, podległość resortowa, podział kompetencji i odpowiedzialności, jedno czy dwuinstancyjność administracyjna itp. są narzędziami realizacji celów i to nie od nich powinno się zacząć prace.
Docelowy model polskiej gospodarki wodnej powinien opierać się na dobrze przygotowanej strategii sektorowej, która byłaby strategią cząstkową strategii państwa. Wydaje się, że nadszedł najwyższy czas, aby poukładać sprawy wody w sposób usystematyzowany, przeprowadzić diagnozę poprzez pogłębioną analizę strategiczną i modelowanie strategiczne, przeanalizować scenariusze, wskazać optymalny dla Polski kierunek rozwoju gospodarki wodnej, wygenerować cele strategiczne, ułożyć je według hierarchii ważności, opracować programy realizujące cele i zadania realizujące programy itd. aż do poziomu konkretnych projektów. Całość spiąć w ramy czasowe harmonogramów, a nakłady i koszty związane z realizacją zawrzeć w harmonogramach rzeczowo-finansowych.
Tak zbudowana spójna wizja i strategia, „przetłumaczona” na konkretne rozwiązania i działania, da odpowiedzi na większość nurtujących nas dzisiaj pytań, w tym strukturalnych, organizacyjnych i zarządczych. O taką strategię wielokrotnie pytano mnie w Brukseli.
Przepraszam za ten zarządczy slang, ale to naprawdę da się zrobić i to działa nie w teorii, ale w praktyce. Mamy potencjał, wiedzę i kompetencje. Aby osiągnąć sukces potrzebny jest dialog, współpraca całego szeroko rozumianego środowiska „wodniaków”, wyjścia poza ramy rocznych budżetów i działania w dłuższej perspektywie czasu.
A.H.: Czyli podsumowując to, co Pan powiedział, najważniejsze w gospodarce wodnej są cele wynikające ze strategii i obranie kierunków działań, a dopiero potem układanie struktury i podziału kompetencji dla poszczególnych organów.
W.S.: Zdecydowanie tak. Należy przy tym podkreślić, że taki spójny, kompleksowy plan strategiczny, łączący działania zarządcze i organizacyjne z programami inwestycyjnymi, skorelowany z planami gospodarowania wodami i planami zarządzania ryzykiem powodziowym oraz innymi dokumentami planistycznymi, daje zdecydowanie wyższe prawdopodobieństwo pozyskania zewnętrznych źródeł finansowania na realizację niż oddzielne zadnia inwestycyjne.
A.H.: Tylko, że opracowanie takiej strategii wymaga czasu, a problemy do rozwiązania są tu i teraz, nie możemy przecież czekać.
WS: Pełna zgoda. Odpowiedzią na bieżące problemy są natychmiastowe działania z poziomu zarządzania operacyjnego, usprawnienia i ułatwienia decyzyjne, delegowanie kompetencji, usunięcie blokad organizacyjnych itp. Innym narzędziem jest zdefiniowanie punktów kluczowych, hot-spotów, którymi należy zająć się niezwłocznie. W ten sposób powinno dać się rozwiązać najpilniejsze sprawy na gruncie obowiązującego prawa, którego zmiana wymaga czasu. Działania operacyjne i strategiczne to dwa równoległe, ale równoważne byty każdej organizacji. Przy ograniczonym czasie i środkach odpowiedzią powinna być koncentracja na sprawach kluczowych.
A.H.: Poda Pan jakiś przykład?
W.S.: Przykładem mogą być taryfy za wodę i ścieki, bardzo ważna sprawa do natychmiastowego rozwiązania na poziomie operacyjnym, wymagająca jednak niezbędnej korekty funkcji regulacji, a równolegle, na poziomie strategicznym, przygotowanie docelowego modelu regulacji w Polsce.
A.H.: Ma Pan też doświadczenie w pracy z samorządami i dlatego należałoby zadać pytanie, jak samorządy widzą gospodarowanie wodami i czy mają wystarczające kompetencje, by sprostać stawianym im wyzwaniom?
W.S.: Myślę, że w ostatnim czasie podstawowym problemem była niewystarczająca współpraca pomiędzy strukturami państwa i samorządów. Zostawmy przyczyny, ale wydaje się, że dialog na wielu płaszczyznach i poziomach zamarł. A jest to warunek konieczny wszelkich działań w obszarze mającym tak szeroki społeczno-gospodarczy zasięg oddziaływania. Jest ogromna ilość punktów styku i niestety najczęściej „zgrzytało”. Brak dobrych relacji utrudnia wprowadzanie skutecznych rozwiązań, a przecież Prawo wodne zawiera zapisy, które umożliwiają współpracę. Jest więc bardzo wiele do odrobienia na tym polu… Odnośnie do przygotowania samorządów.
Co do zasady, delegowanie kompetencji w dół jest działaniem pożądanym i na ogół przynosi wzrost skuteczności i efektywności. Nie można jednak zapomnieć, że za delegowaniem zadań z administracji centralnej do samorządowej muszą pójść odpowiednie środki finansowe. Bez tego samorządy nie są w stanie wytworzyć niezbędnej kompetencji. Budowa kompetencji jest działaniem trudnym i długotrwałym, wymagającym zasobów oraz specjalistycznego potencjału. Należy uwzględnić przy tym prawdopodobne obniżenie jakości i efektywności na etapie wstępnym. Gminy na prawach powiatu będą radziły sobie lepiej, ale w gminach wiejskich mogą pojawić się trudności.
Trzeba przeanalizować, czy właściwe jest, aby samorząd wydał sam sobie pozwolenia lub decyzje. Gospodarka wodna wnosi do tego dodatkowy element, czyli zarządzanie zlewniowe, które wymyka się podziałom administracyjnym. Nawet jeśli delegujemy część kompetencji w dół i osiągniemy założone cele, to jakaś struktura będzie musiała patrzeć globalnie na całe zlewnie, koordynować, ujednolicać jakość utrzymania cieków, zarządzać stanami kryzysowymi, bilansować zasoby itd.
Nie rozstrzygając kwestii postawionych w pytaniu, zwracam tylko uwagę na złożoność problemu i konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy celem postawienia właściwej diagnozy i rekomendowania optymalnych rozwiązań.
A.H.: Na czym, według Pana, jako osoby z dużym doświadczeniem w zarządzaniu jako takim, ale też w kierowaniu KZGW, powinno polegać zarządzanie w gospodarce wodnej?
W.S.: Powiedziałbym, że na równoległych działaniach bieżących i strategicznych. Uważam, że na poziomie operacyjnym to stałe podnoszenie efektywności i skuteczności w działaniach związanych z ochroną przed suszą i powodzią, zarządzaniem środowiskiem i korzystaniem z wód, to dotrzymywanie terminów, otwartość na dialog, współpraca z samorządami i reprezentacjami samorządów, w tym gospodarczych, ścisła współpraca ze światem nauki i wykorzystywanie kompetencji oraz wiedzy tam skumulowanej, współpraca z organizacjami pozarządowymi i korzystanie z ich doświadczenia, to wreszcie godzenie trudnych do pogodzenia oczekiwań interesariuszy. O zarządzaniu na poziomie strategicznym już mówiłem. Dodałbym tylko aktywny udział w strukturach i organizacjach międzynarodowych oraz dbanie o interesy polskiej gospodarki wodnej poprzez kształtowanie partnerskich relacji z sąsiadami.
Gdybym miał wskazać kluczowe kwestie, to zacząłbym od zasad ogólnych. Gospodarka wodna jest obszarem, w którym decyzje powinny być podejmowane z niezwykłą rozwagą i po głębokim przemyśleniu, ponieważ raz podjęte działania, w szczególności inwestycyjne, są trudno odwracalne lub nieodwracalne, a błędy w tym zakresie będą skutkowały na wiele dziesięcioleci. To jest dla mnie absolutnie kluczowe – wszystko powinno osadzać się na strategii.
Drugim elementem, na który zwróciłbym uwagę, jest koncentracja na bezpieczeństwie powodziowym. W porozumieniu z Komisją Europejską powstało wiele programów i aktualizacji planów zarządzania ryzykiem. Analizy wykazały, że przez całe poprzednie dziesięciolecia Polska prowadziła nie najlepszą politykę w tym zakresie. W konsekwencji powstało wrażenie, na co zwracała nam uwagę KE, że zrzucamy powódź na głowę tym, którzy mieszkają niżej.
Stało się tak m.in. w wyniku podziału na rzeki samorządowe i rządowe. Mieliśmy dobrze chronione obszary rolnicze oraz słabo chronione obszary zurbanizowane i przemysłowe. W dalszym ciągu należy korygować podejście do bezpieczeństwa powodziowego i uwzględnić naturalne zdolności retencyjne obszarów niezurbanizowanych, a to oznacza, że należy skupiać większą uwagę na zatrzymywaniu wody tam, gdzie ona spada. Dotyczy to m.in. terenów górskich, które doświadczają powodzi błyskawicznych, ale również aglomeracji, które narażone są na powodzie miejskie.
Przez lata skupiliśmy się na powodziach, a uważam, że w chwili obecnej dużo większym problemem i zagrożeniem jest susza. To „przeciwnik” bardziej podstępny i trudniejszy. Programy przeciwdziałania skutkom suszy są dalece niewystarczające. Nadal mówi się o tym i robi zbyt mało.
Kolejnymi obszarami kluczowymi są ochrona jakości wód, zagospodarowanie osadów, rewitalizacja i odbudowa zasobów wodnych obszarów przemysłowych, w szczególności Górnego Śląska. Lista jest imponująco długa. Wskazania znajdziemy w strategii.
A.H.: Pytałam o to, co jest najistotniejsze we współczesnej polskiej gospodarce wodnej. Nie może więc zabraknąć Pana opinii na temat regulatora.
W.S.: Centralny regulator wydawał się rozwiązaniem wychodzącym naprzeciw kluczowym problemom branży i pomysł ten miał poparcie części firm wodociągowych. Bardzo szybko okazało się, że decyzja nie była dobrze przygotowana. Znowu zabrakło profesjonalnego zarządzania zmianami i nie zbudowano wcześniej kompetencji regulatora, a z czasem cele i funkcje regulacji zaczęły niekorzystnie odstawać od warunków gry ekonomicznej, co sprawiło, że wiele wodociągów jest na granicy albo poniżej progu rentowności.
Opracowywałem dla Izby Gospodarczej Wodociągi Polskie analizę związaną z systemami regulacji jedno i wielosektorowych w Europie. Analizowaliśmy wtedy wpływ wysokości taryf za wodę i za ścieki na dochody rozporządzalne mieszkańców w odniesieniu do krajów europejskich. Wiele aspektów regulacji taryfowych zostało przeanalizowanych i nie ma najmniejszych wątpliwości, jakie są kluczowe elementy, które dobry regulator powinien spełniać. Pierwszym z nich, na który wskazują europejscy respondenci, jest neutralność organu regulacyjnego, rozumiana jako niezależność od nacisków i wpływów polityki centralnej oraz lokalnej. I to jest ten element, który – nawet jeśli brzmi to idealistycznie – powinniśmy wprowadzić w Polsce.
Dwa pozostałe, tzn. gwarancja prawna regulatora oraz niezależność organizacyjna i budżetowa, zostały wprowadzone do rozporządzenia i można uznać je, po pewnych korektach, za spełnione.
Te trzy kluczowe elementy są niezbędne, żeby dobrze kształtować politykę państwa w zakresie dostępności do wody pitnej i usług odbioru ścieków. Regulator centralny nie był wolny od wad, ale jak sięgniemy pamięcią wstecz ten lokalny, samorządowy również je miał. Dla mnie przywrócenie prawidłowych funkcji regulacji, szczególnie ekonomicznych, jest absolutnie tematem numer jeden w obszarze gospodarki wodnej.
A.H.: Mam wrażenie, że teraz lawinowo odblokowywane są taryfy, o które przedsiębiorstwa wodociągowe wnioskowały miesiące wcześniej. Zatem coś się zaczęło w tym względzie zmieniać.
Chciałabym też zapytać Pana o długofalową perspektywę – rozumiem, że według Pana to przede wszystkim retencja i wdrażanie procedur i działań, które powinny nas chronić przed suszą i jej skutkami.
W.S.: Jestem zwolennikiem naturalnej retencji i dotyczy to również infrastruktury otwartej gospodarowania wodami w miastach. Chcę zwrócić uwagę na to, dlaczego tak ważna jest w tym zakresie przemyślana polityka państwa. Opłaty za wodę opadową nie podlegają taryfikacji. Jest to dość słabo uregulowane prawnie zagadnienie i każde miasto działa według własnych zasad. Różnice w wysokości opłat są bardzo duże. Ważne jest, aby państwo dawało impuls do rozwiazywania problemów w określony sposób. Może robić to poprzez stymulowanie polityki opłat lub preferencyjne finansowanie pożądanych (np. zielono-niebieskich) rozwiązań. Taka synergia jest bardzo ważna również ze względu na konieczność dostosowania Polski do zmian klimatu.
Komisja Europejska ma te kwestie przemyślane i poprzez priorytety danej perspektywy finansowania pokazuje, co uważa za istotne na danym etapie. Dzięki temu jest nam łatwiej kształtować właściwe kierunki rozwoju strategii gospodarki wodnej. To ważne, bo pomimo trudnych czasem relacji z KE uważam, że pytania zadawane przez ekspertów w Brukseli wiele nas nauczyły.
A.H.: Chciałabym, żebyśmy trochę pospekulowali. Doniesienia medialne mówią o likwidacji Wód Polskich, więc mamy dwie możliwości. Albo Wody Polskie pozostaną w takiej formie, w jakiej są albo nastąpi ich likwidacja i przekazanie kompetencji. I teraz wyobraźmy sobie sytuację, w której planowanie w gospodarce wodnej pozostaje w jednych rękach, w jednym z resortów, a utrzymanie i wszystkie kwestie związane z taryfami wracają do samorządów. To jest jedno rozwiązanie. W drugim, o którym właściwie przez cały ten czas rozmawialiśmy, Wody Polskie nadal działają, ale następuje ich głęboka restrukturyzacja. Wracając do tego pierwszego, czy Pana zdaniem takie rozwiązanie, ze wszystkimi konsekwencjami, mogłoby się sprawdzić?
W.S.: Jak już wspominałem, system zarządzania jest narzędziem realizacji celów gospodarki wodnej, a nie celem samym w sobie. Moim zdaniem powinien być on pochodną strategii i poprzedzającej ją diagnozy.
Nie przesądzam, które z rozwiązań jest lepsze, bo mamy praktykę i doświadczenie w obu modelach, zarówno scentralizowanym, jak i zdywersyfikowanym, znamy już ich silne i słabe strony. Na bazie tego możemy przeprowadzić analizy i rekomendować decydentom optymalne rozwiązania zarządcze, uwzględniające specyfikę polskiej gospodarki wodnej i jej uwarunkowania. Jestem menadżerem zmian, wielokrotnie przygotowywałem i wdrażałem strategie restrukturyzacji w gospodarce wodnej. Moje doświadczenie wskazuje, że zmiany należy wprowadzać w oparciu o dobrze przygotowany plan działania i rzetelne analizy, w tym także ryzyka. Jednak nie wystarczy ich wprowadzanie, trzeba jeszcze nimi profesjonalnie zarządzać, dostosowując się do dynamicznego otoczenia.
Gospodarka wodna jest siecią złożonych powiązań, które trzeba rozumieć, uwzględniając perspektywę krótko i długoterminową oraz globalne i lokalne wyzwania. Poprzez dialog ze środowiskiem ekspertów można zapewnić szeroki i kompleksowy ogląd spraw i zagadnień, by ustrzec się błędów. Mamy w Polsce wystarczający potencjał. Moim zdaniem kluczem do sukcesu jest właśnie słowo: zarządzać.
