Analiza kosztów i korzyści. Czy Program azotanowy jest efektywny?

Analiza kosztów i korzyści (AKK) to narzędzie analityczne służące do oceny wpływu konkretnego projektu, planu czy programu na dobrobyt społeczny. Program azotanowy, obowiązujący obecnie na obszarach rolniczych, również został poddany takiej ocenie na etapie opracowywania. Czy analiza kosztów i korzyści wykazała coś interesującego? W jaki sposób zmierzono oba te elementy?

Program azotanowy

Program azotanowy wdraża cele dyrektywy azotanowej, której zadaniem jest zmniejszenie zanieczyszczenia wód, spowodowanego nawożeniem użytków rolnych środkami naturalnymi, zawierającymi związki azotu oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczaniu tego rodzaju. Najważniejszymi działaniami, które określa Program azotanowy, są:

• warunki rolniczego wykorzystania nawozów azotowych w pobliżu wód, na terenach o dużym nachyleniu oraz na glebach zamarzniętych, zalanych wodą lub przykrytych śniegiem;
• terminy, w których dozwolone jest rolnicze wykorzystanie nawozów;
• warunki przechowywania nawozów naturalnych oraz postępowania z odciekami;
• sposób obliczania rocznej dawki nawozów naturalnych;
• zasady planowania nawożenia azotem poszczególnych roślin.

Program został przyjęty Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 244), a jego zapisy weszły w życie 8 lutego br.

Czym jest analiza kosztów i korzyści?

Analiza kosztów i korzyści (AKK) to narzędzie analityczne pozwalające ocenić wpływ wdrożenia projektu na dobrobyt społeczny. Efekty projektu, w odróżnieniu od analizy typowo finansowej, są rozpatrywane z punktu widzenia interesów całego społeczeństwa i wpływu na otoczenie społeczno-gospodarcze.

Zasady wykonywania AKK zostały ujednolicone na poziomie instytucji UE. Bazowe podręczniki, wykorzystywane m.in. na potrzeby analiz w celu pozyskania dofinansowania, to:

• „Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects; Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020”, wydany w grudniu 2014 r. przez Komisję Europejską (dalej: „Przewodnik AKK”);
• „Economic Appraisal Vademecum 2021-2027; General Principles and Sector Applications”, wydany w 2021 r. przez Komisję Europejską (dalej: „Vademecum AKK”).

Opracowania te prezentują metodykę oraz założenia, jakie należy przyjmować do analiz, a także praktyczne studia przypadków. Ponadto, na poziomie krajowym, funkcjonują wytyczne oraz podręczniki branżowe, określające specyficzne zasady do stosowania przy wykonywaniu AKK.

Analiza kosztów i korzyści – najważniejsze etapy

Podstawowe etapy analizy kosztów i korzyści to:

• opis kontekstu społeczno-ekonomicznego, instytucjonalnego i politycznego;
• określenie celów;
• identyfikacja projektu;
• wykonalność techniczna i zrównoważenie środowiskowe (w tym m.in. analiza popytu oraz rozwiązań alternatywnych);
• analiza finansowa (określenie przepływów pieniężnych w zakresie kosztów i dochodów projektu, źródeł finansowania, trwałości finansowej projektu, kalkulacja typowych wskaźników do oceny efektywności projektów inwestycyjnych, takich jak NPV czy IRR);
• analiza ekonomiczna;
• ocena ryzyka (w tym analiza wrażliwości).

Kompleksowa analiza kosztów i korzyści zawiera zarówno analizę finansową, jak i ekonomiczną, której zasady zostaną omówione poniżej. W niniejszym artykule przedmiotem zainteresowania jest analiza ekonomiczna, ponieważ programy w zakresie ochrony środowiska zazwyczaj nie są wdrażane w celu uzyskania dochodów pieniężnych. Analiza ekonomiczna – w stosunku do analizy finansowej – różni się m.in. uwzględnieniem korekt fiskalnych, przekształceniem cen rynkowych w ceny ukryte, oceną oddziaływań nierynkowych, a jej celem jest wyznaczenie rentowności ekonomicznej, a nie finansowej projektu.

Analiza ekonomiczna

Analiza ekonomiczna obejmuje następujące etapy:

• identyfikacja kosztów inwestycyjnych oraz operacyjnych (ponoszonych przez wszystkie strony zaangażowane w projekt oraz te, na które projekt ma wpływ);
• dokonywanie korekt fiskalnych (ponieważ podatki i dotacje to płatności transferowe, które wyłącznie przekazują kontrolę nad zasobami z jednej grupy społeczeństwa do innej) oraz korekt dotyczących cen ukrytych (w praktyce do kosztów inwestycyjnych oraz wybranych pozycji kosztów operacyjnych stosuje się współczynniki konwersji);
• identyfikacja korzyści społeczno-ekonomicznych dla społeczeństwa, na przykład środowiskowych efektów zewnętrznych (redukcja emisji gazów cieplarnianych, hałasu, zanieczyszczenia powietrza, gleby, wód itp.);
• porównanie korzyści i kosztów, zdyskontowanie wyników społeczną stopą dyskontową i wyznaczenie wskaźników ekonomicznych, takich jak ENPV (ekonomiczna wartość bieżąca netto, tj. różnica między zdyskontowanymi całkowitymi korzyściami i kosztami społecznymi), ERR (ekonomiczna stopa zwrotu, tj. stopa dająca wartość zerową dla ENPV), wskaźnik BCR (B/C ratio, tj. stosunek zdyskontowanych korzyści ekonomicznych do kosztów).

Celem analizy ekonomicznej jest wykazanie, że planowany projekt jest uzasadniony ze społecznego punktu widzenia, pomimo że może być nieopłacalny finansowo. W przypadku, gdy ENPV jest większe od zera, uznaje się, że społeczeństwo potrzebuje projektu.

Program azotanowy – kalkulacja efektywności ekonomicznej

Wśród kosztów Programu azotanowego, które zostały poddane oszacowaniu, zidentyfikowano:

• nakłady na doposażenie gospodarstw rolnych w zbiorniki do nawozów płynnych oraz w płyty obornikowe;
• koszty kontroli przestrzegania zapisów Programu i monitoringu (w tym analizy próbek);
• koszty sporządzania planów nawożenia azotem oraz dokumentacji.

Pozostałe koszty zostały poddane analizie jakościowej (ze względu na brak wiarygodnych podstaw do ich oszacowania).

Do określenia poziomu zidentyfikowanych kosztów wykorzystane zostały dane będące w posiadaniu podmiotów publicznych, w szczególności: ilość i wartość inwestycji w płyty obornikowe oraz zbiorniki na nawozy płynne sfinansowane z instrumentów wsparcia (dane z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi), koszty kontroli i monitoringu gleb i wód ponoszone przez Krajową Stację Chemiczno-Rolniczą i jej regionalne oddziały, sprawozdania z realizacji dyrektywy, dane GUS (w tym Powszechny Spis Rolny 2020). Łączne koszty realizacji Programu w latach 2022-2024 (w zakresie kosztów możliwych do określenia ilościowego) oszacowano na 3,2 mld zł. W kolejnych krokach analiz, w odniesieniu do nakładów inwestycyjnych netto, zastosowano współczynnik konwersji, który odzwierciedla korektę dotyczącą cen ukrytych.

Zalety z wdrożenia Programu azotanowego dotyczą przede wszystkim korzyści dla środowiska (w szczególności redukcji eutrofizacji Morza Bałtyckiego), a także, w mniejszym stopniu, ograniczenia wydatków gospodarstw rolnych na nawozy mineralne.

Wycenę trafiającego do Bałtyku ładunku azotu pochodzenia rolniczego można potraktować jako koszt alternatywny, tj. można je zakwalifikować jako swego rodzaju marnotrawstwo. Podniesienie efektywności nawożenia azotowego przekładałoby się na mniejsze koszty zakupu nawozów mineralnych. Korzyści związane z ograniczeniem kosztów nabycia nawozów mineralnych oszacowane zostały na 83 mln zł rocznie.

Spływające z wodami rzek do Bałtyku związki azotu i fosforu to główne przyczyny eutrofizacji. Działania Programu azotowego powinny skutkować redukcją azotu ze źródeł rolniczych zanieczyszczającego Bałtyk drogą wodną o około 7,7 tys. t rocznie. Jednostkowe korzyści z redukcji efektu eutrofizacji w ujęciu pieniężnym przyjęto zgodnie z opracowaniami Helcom (patrz bibliografia). Docelowe korzyści, związane z redukcją efektu eutrofizacji Morza Bałtyckiego, po zakończeniu realizacji Programu, oszacowane zostały na 910 mln zł rocznie.

W celu kalkulacji efektywności ekonomicznej porównano korzyści społeczno-ekonomiczne oraz omówione powyżej koszty. Przepływy pieniężne zostały zdyskontowane społeczną stopą dyskontową na poziomie 3 proc. Nie ustalono wartości rezydualnej ze względu na to, że projekcje obejmowały cały okres żywotności majątku (rekomendowane podejście).

Wskaźniki efektywności ekonomicznej dla Programu wynoszą ENPV: 13 mld zł, ERR 46,6 proc. oraz BCR: 4,8. Wykonana analiza ekonomiczna oraz pozytywne wskaźniki opłacalności ekonomicznej potwierdziły zasadność realizacji Programu.

Wnioski

Analiza kosztów i korzyści związanych z wdrażaniem Programu azotanowego ukazuje, że chociaż początkowe nakłady finansowe mogą być znaczne, to długoterminowe korzyści ekonomiczne, społeczne i ekologiczne przewyższają te wartości. Dzięki wynikom liczbowym analizy można podejmować uzasadnione decyzje, które przynoszą pozytywne efekty zarówno dla środowiska, jak i społeczności.

Komentarz:  W 2022 roku, na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury, powstał przegląd i projekt aktualizacji „Programu działań mających na celu zmniejszenie zanieczyszczenia wód azotanami pochodzącymi ze źródeł rolniczych oraz zapobieganie dalszemu zanieczyszczeniu”. Jednym z integralnych elementów opracowania była analiza kosztów i korzyści, wykonana przez ekspertów firmy Actia Forum Sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni.

---

Źródło:

„Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects; Economic appraisal tool for Cohesion Policy 2014-2020”, wydany w grudniu 2014 r. przez Komisję Europejską („Przewodnik AKK”)

„Economic Appraisal Vademecum 2021-2027; General Principles and Sector Applications”, wydany w 2021 r. przez Komisję Europejską („Vademecum AKK”)

„Baltic Sea Action Plan (BSAP). 2021 update”, Helcom, 10.2021 oraz „Worth it: Benefits outweigh costs in reducing eutrophication in the Baltic; BalticSTERN Summary Report for HELCOM 2013 Ministerial Meeting”, K. Hyytiäinen, B. Hasler, S. Ericsdotter, M. Nekoro, K. Blyh, J. Artell, L. Ahlvik, H. Ahtiainen („opracowania Helcom”)