Usługi wodne a ochrona przed powodzią

W aktualnym stanie prawnym zasadą a priori obowiązujących warunków korzystania z wód jest niepogarszanie ich stanu oraz stanu ekosystemów od nich zależnych. Powinno mieć to odzwierciedlenie w ustaleniach planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza. Obowiązkiem wszystkich użytkowników, niezależnie od sposobu korzystania, jest racjonalne gospodarowanie wodami w sposób niepowodujący marnotrawstwa cennego zasobu, a także nie generujący szkód (zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju).

Zakres rekomendowanych działań chroniących przed powodzią (niestety wyłącznie w odbiornikach i dolinach rzek) określają plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Wprowadzają one zakazy i ograniczenia dotyczące warunków korzystania z wód i lokalizowania nowych obiektów na obszarach szczególnego zagrożenia powodziowego.

Niestety żadne z wyżej wymienionych dokumentów strategicznych nie odpowiadają na pytania o zasady postępowania z wodami w miejscu powstawania opadów (na obszarach miast), a gdzie ochrona przed wystąpieniem szkód powodziowych może być prowadzona poprzez retencję terenową czy błękitno-zieloną infrastrukturę.

W obowiązujących przepisach i programach nie znajdziemy również wytycznych dotyczących zarządzania wodami opadowymi w systemach odprowadzania wody, sposobów na poprawę ich funkcjonowania oraz korzystania z zasobów i usług.

Warunki odpływu w zlewni w czasie powodzi

W dobie zmian klimatycznych postępująca zabudowa miast oraz zlewni podmiejskich poprzez uszczelnienie coraz większych powierzchni zielonych ma niekorzystny wpływ na stosunki wodne i przyczynia się do wzrostu intensywności odpływu powierzchniowego. Konsekwencje to zmiany warunków odpływu w zlewni i naruszenie równowagi środowiskowej systemów wodnych. Następuje wówczas przyspieszenie spływu po obszarach nieprzepuszczalnych oraz przeciążenie sieci kanalizacyjnej.

Za remedium na zahamowanie tego procesu uznano ustanowienie ogólnych zasad retencjonowania wód, zastosowanie odpowiednich instrumentów prawnych i finansowych, zgodnie z preambułą Ramowej Dyrektywy Wodnej.

Usługi wodne w aspekcie ilościowym – uwarunkowania prawne

Realizacja nowej polityki gospodarowania wodami dokonała się wraz z reformą gospodarki wodnej. Weszła w życie z dniem 20 lipca 2017 r., razem z ustawą Prawa wodnego, w której to zawarto regulacje dotyczące tzw. usług wodnych i związanych z tym opłat.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy, korzystanie z wód, nie będące zwykłym, powszechnym ani szczególnym, polegające na odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych do wód lub urządzeń wodnych (ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej) stanowi usługę wodną, na którą wymagane jest uzyskanie zgody wodnoprawnej. Taki obowiązek dotyczy również wylotów, czyli urządzeń wodnych służących do odprowadzania wody do wód, do ziemi i do urządzeń wodnych.

Z prowadzeniem takiej działalności wiąże się obowiązek ponoszenia opłat, których wysokość, sposób naliczania, uiszczania i ewentualne sankcje określają Wody Polskie na podstawie art. 398 ustawy Prawo wodne. Opłaty za usługi wodne zostały podzielone na tzw. stałe, wyliczane na podstawie ilości wprowadzanych wód średnio na dobę w m³/s oraz zmienne, które zależą od istniejącego systemu retencjonowania wody z terenów uszczelnionych i dotyczą odprowadzania wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej lub zbiorczej w miastach.

W celu poprawy warunków odpływu wód w zlewni, opłaty za usługi wodne uiszcza się także w przypadku zmniejszenia naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m² robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, które wyłączają z naturalnej retencji terenowej więcej niż 7% powierzchni nieruchomości. W tym przypadku organem odpowiedzialnym za naliczenie opłaty jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Podkreślając istotność zagospodarowywania wód w miejscu ich powstawania, ustawodawca wprowadził zwolnienie z tych opłat w przypadku jezdni dróg publicznych oraz kolejowych, z których wody opadowe lub roztopowe są odprowadzane za pomocą urządzeń wodnych umożliwiających retencję lub infiltrację.

W ramach prowadzonej przez Wody Polskie kontroli gospodarowania, podmiot odprowadzający wody opadowe lub roztopowe zobowiązany jest do stosowania przyrządów lub systemów pomiarowych oraz przekazywania wyników prowadzonych pomiarów ilości i temperatury odprowadzanych wód opadowych (w ilości średniej dobowej powyżej 0,01 m³/s) w zakresie określonym w pozwoleniu wodnoprawnym (najczęściej raz do roku).

Problemy i wyzwania

Funkcjonujący system gospodarowania wodami opadowymi, oparty o opłaty za usługi wodne i korzystanie z wód, jak pokazały doświadczenia minionych lat, generuje problemy administracyjno-prawne. Obserwowany nadmiar biurokracji i rozbieżności w interpretacji przepisów powodują problemy w decentralizacji zarządzania spływami opadowymi, utrudniają ochronę przeciwpowodziową, a także realizację działań z zakresu małej retencji w miastach.

Brak jest monitoringu efektów wdrażanego prawa i obiektywnych ocen skuteczności działania obecnego systemu gospodarowania wodami opadowymi. Nie wiemy, czy wykonane przed laty zbiorniki retencyjne, rowy melioracyjne i kanalizacja deszczowa, posiadają odpowiednią przepustowość w kontekście spodziewanego wzrostu przepływów maksymalnych na skutek uszczelnienia zlewni i postępujących zmian klimatu. Skuteczne zarządzanie wodami opadowymi z wykorzystaniem usług wodnych jest niemożliwe przy braku wiedzy na temat stanu i funkcjonowania systemu.

W konsekwencji, pomimo wprowadzenia nowych rozwiązań, jedynie 10% wpływów za usługi wodne z tytułu zmniejszenia naturalnej retencji stanowi przychód gminy. Tym samym niemożliwe jest wdrażanie innych działań, np. z zakresu małej retencji, w celu ograniczenia ryzyka występowania powodzi lub podtopień. Pozostałe 90% wpłat trafia do budżetu Wód Polskich. Miały one zapewnić poziom finansowania adekwatny do potrzeb wynikających z konieczności utrzymywania wód oraz inwestycji w gospodarce wodnej. Ocena skuteczności prowadzonych działań jest dyskusyjna w świetle narastających problemów związanych z kryzysem wodnym, przy braku efektywnych rozwiązań i instrumentów ekonomicznych do zarządzania zasobami wodnymi

Gospodarka wodami opadowymi nie jest zintegrowana i skoordynowana z planowaniem przestrzennym na poziomie lokalnym, przez co generuje znaczne straty wynikające z występowania powodzi i podtopień. Obowiązujące plany zarządzania ryzykiem powodziowym, które skupiają się wyłącznie na rzekach, a nie odnoszą się do genezy i przebiegu wezbrań czy powodzi lokalnych o charakterze nawalnym, nie mają zastosowania w zarządzaniu wodami opadowymi opartym na systemie opłat za usługi wodne. Brakuje efektywnej komunikacji i współpracy między podmiotami realizującymi różne zadania, począwszy od Wód Polskich, przez samorządy terytorialne, a skończywszy na podmiotach prowadzących działalność gospodarczą.

W świetle narastających problemów związanych z zasobami wodnymi w ujęciu ilościowym, kluczowe wydaje się być stworzenie spójnej i długofalowej strategii, łączącej interesy i potrzeby wszystkich użytkowników wód, w celu jej skutecznej realizacji oraz monitorowania efektów. W świetle powyższego, jednym z największych wyzwań branży wodnej jest zapewnienie odnawialności zasobów dla przyszłych pokoleń poprzez realizację polityki opartej na zarządzaniu zlewniowym oraz oddziaływanie na rozwój miast w celu ograniczenia zagrożeń związanych z występowaniem powodzi oraz podtopień.